Modificaciones Presupuestarias: Concepto y Tipología

Las modificaciones presupuestarias se regulan en el artículo 134 de la Constitución Española (CE), que establece que los presupuestos se modificarán y aprobarán por ley. Estas modificaciones se realizan sobre el mismo presupuesto, respondiendo así al principio de unidad.

Tipos de Modificaciones de Crédito

• Transferencias de crédito: La Ley General Presupuestaria (LGP) habilita al Gobierno, con ciertas limitaciones, para que disminuya el importe de una partida e incluya dicho importe en otra partida distinta. Se financian con otros créditos del mismo ejercicio. Estas limitaciones se aplican a operaciones financieras y no financieras, operaciones corrientes y de capital, créditos extraordinarios y suplementos de crédito.
• Generaciones de crédito: Es un crédito que el Gobierno decide crear porque ha tenido un ingreso imprevisto o mayor del previsto.
• Ampliaciones de crédito o créditos ampliables: Son partidas que el Gobierno puede ampliar y que son financiadas con el Fondo de Contingencia. Es una medida excepcional, pero se utiliza para créditos destinados a afrontar indemnizaciones, para las pensiones, para que el Estado pague determinadas leyes que no estaban aprobadas cuando se aprobó el presupuesto y para la deuda del Estado. Esta modificación no necesita la participación del Parlamento.
• Suplementos de crédito: Los realiza el Parlamento y se aprueban por Ley. Consisten en una ampliación de la cantidad de una partida que ya estaba prevista. El Parlamento establece cómo se financiarán. Es una medida excepcional. Si la necesidad proviene de operaciones no financieras, se financia con el Fondo de Contingencia. Si la necesidad surge de operaciones financieras, se financia con Deuda Pública.
• Créditos extraordinarios: Los realiza el Parlamento y se aprueban por Ley. Consisten en una partida nueva no prevista. El Parlamento establece cómo se financiarán. Si la necesidad proviene de operaciones no financieras, se financia con el Fondo de Contingencia. Si la necesidad surge de operaciones financieras, se financia con Deuda Pública.
• Incorporaciones de crédito: Es el crédito proveniente del remanente de crédito del ejercicio anterior que se puede incorporar al presupuesto del año actual. Esta modificación se permite como excepción al principio de anualidad.
• Reposiciones de crédito: Consisten en crear un crédito que ya se había cancelado porque nos han devuelto el dinero que prestamos. Se financian con ingresos imprevistos.

Modificaciones Presupuestarias de los Organismos Autónomos

Se trata de distribuciones de créditos que no alteran el Presupuesto del Estado. Son créditos extraordinarios y suplementos de crédito, pero no tienen la naturaleza que regula la LGP como modificación presupuestaria. Su aprobación corresponde al Gobierno.

Mecanismos de Control y Flexibilidad Presupuestaria

Indisponibilidad de Créditos

Es un mecanismo del que dispone el Ministro de Hacienda para controlar el gasto público, a fin de garantizar el cumplimiento de los criterios de austeridad. Otorga discrecionalidad para hacer recortes en el ejercicio que el Parlamento no había previsto. No se aplica a las cotizaciones sociales.

Veto Presupuestario del Gobierno

Es un mecanismo de control de los presupuestos en el cual el Gobierno veta una serie de Propuestas de Ley de distintos grupos parlamentarios, argumentando que su admisión puede suponer un aumento del gasto de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y el incumplimiento de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. La Mesa del Congreso inicia un dispositivo por el que lleva estos incidentes ante la justicia. Este órgano es el encargado de la admisibilidad o inadmisibilidad de las Propuestas de Ley y decide su tramitación. Una vez aprobados los PGE, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley para modificarlos. Toda propuesta que suponga un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación. El veto del Gobierno se ejerce sobre el pueblo que los grupos parlamentarios representan y en las Cortes Generales, tal y como reconoce la CE. Por lo tanto, las proposiciones de ley son una forma de participación de los parlamentarios en la potestad legislativa del Parlamento. Se concluye que el Tribunal Constitucional (TC) habilita a la Mesa del Congreso para rechazar los vetos que presenta el Gobierno a las proposiciones de ley de los grupos parlamentarios.

Prórroga Automática de los Presupuestos

Está regulada según el artículo 134 de la CE. Consiste en que, si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día de la fase de ejecución, se prorrogarán automáticamente los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. Un ejemplo es que en 2017 se ejecutó el presupuesto prorrogado de 2016 hasta el 20 de abril, fecha en que se aprobó un presupuesto para el resto del año. De esta forma, el presupuesto aprobado para lo que quedaba de 2017 se ha prorrogado en 2018. Esto se aplica también a las Comunidades Autónomas y los entes locales.

Principios y Estructura del Presupuesto

Órganos con Presupuesto Propio

Hay instituciones que, según la CE, deciden su propio presupuesto de gastos, sin que su estructura forme parte del proceso de elaboración que se inicia en el Ministerio de Hacienda. Cuando las Cortes Generales aprueban los presupuestos consolidados, incluyen los estados de gasto de estas entidades sin entrar a discutir la idoneidad de los créditos, ni en su importe ni en su naturaleza. Dichas instituciones son: las Universidades públicas, el Presupuesto de las propias Cortes Generales, el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, la Casa Real y el Consejo de Estado. No es el caso de la Seguridad Social, a pesar de que posee una tesorería separada. Por otro lado, las entidades locales y las Comunidades Autónomas elaboran sus propios presupuestos, tratándose de una excepción al principio de unidad, puesto que pueden disponer de sus propios presupuestos de forma independiente a los del Estado.

El Pacto de Toledo y el Principio de No Afectación

Según el principio de no afectación, la totalidad de gastos del Estado se debe sufragar con la totalidad de ingresos. Sin embargo, esto no es así, y los gastos de las pensiones generados por la Seguridad Social, según el Pacto de Toledo, deben financiarse con las cotizaciones sociales. Por tanto, la tesorería de la Seguridad Social es una excepción al principio de no afectación. En 1995 se firma el Pacto de Toledo, un acuerdo político entre partidos donde se analizaba un documento con los problemas estructurales del sistema y se exponía una serie de reformas. Además, fija unos objetivos como asegurar la estabilidad financiera y garantizar las prestaciones futuras de la Seguridad Social.

Clasificación Presupuestaria

• Clasificación económica: Indica la naturaleza del gasto e ingreso. Se dividen en capítulos, estos en artículos, a su vez en conceptos y luego en subconceptos. Del capítulo I al V son gastos o ingresos corrientes, los capítulos VI y VII son gastos o ingresos de capital, y los capítulos VIII y IX son gastos o ingresos financieros.
• Clasificación orgánica: Indica a qué organismo o sección le corresponde el gasto o el ingreso, es decir, quién lo realiza, como la Casa Real, los Ministerios, el Fondo de Contingencia, la Deuda Pública, entre otros.
• Clasificación funcional (solo para gastos): Indica en qué política se inscribe o qué objetivo persigue ese gasto, a quién pretende favorecer con ese dinero. Se subdivide en políticas, grupos de políticas, programas y grupos de programas. Tiene grupos del 0 al 9 por políticas y, en función del área de gasto a la que pertenezca y el grupo, la partida tiene un código que determina el grupo por naturaleza, ente, sección y departamento. Los ingresos no tienen una caracterización funcional porque las políticas tributarias se establecen en la ley de tributos y no en la presupuestaria.

El Fondo de Contingencia

El capítulo 5 de gastos, llamado «Fondo de Contingencia presupuestaria” (art. 50 LGP), representa el 2% del total de gastos (capítulos 1 a 7) sobre el PIB que tiene el Gobierno para operaciones no financieras, quedando excluidos en transferencias corrientes los destinados a financiar a Comunidades Autónomas o entes locales. El Gobierno puede no utilizarlo en su totalidad, pero tiene que estar previsto en el presupuesto y puede distribuirlo sin necesidad del Parlamento. Lo utilizará para necesidades de carácter no discrecional, es decir, que el gasto provenga de una obligación que el Estado contraiga, por lo que no puede eludirla. Se prohíbe usarlo para presupuestos que ya tengan su partida. Se usa para financiar ampliaciones de créditos, créditos extraordinarios y suplementos de crédito. Su utilización debe ser aprobada por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda.

Fases de Ejecución del Presupuesto

El Crédito Presupuestario y su Situación

El crédito presupuestario es una partida de gasto en la que viene todo especificado; es decir, es la cantidad mínima que se destina al presupuesto de gastos. Ese crédito tiene un nombre y tiene asignada una cantidad en euros, un año y un código que lo clasifica en función de las tres clasificaciones. Es la mínima partida en la que se descompone el presupuesto de gastos, no tiene más desglose. Es cada una de las asignaciones individualizadas de gasto y el importe asignado en su aprobación a una partida.

La situación en la que se puede encontrar el crédito presupuestario puede ser:

• Disponible: Después de la fase de aprobación, cuando empieza la de ejecución, todos los créditos están disponibles, y se procede a la autorización, que es la primera fase de la ejecución de gastos.
• Retenido: Parte de un crédito que se va a dedicar a un gasto en concreto. Esta cantidad no se va a gastar porque va a ser para una finalidad concreta; es decir, está previsto gastarla dentro del año, pero ya se sabe para qué es. Entonces, se hace un acto administrativo decretando la retención de crédito para esa finalidad. Si surge otra necesidad, no puede salir dinero de aquí, sino que habría que coger el que está disponible, en la medida en que haya.
• No disponible: Es posible que se termine gastando en el ejercicio o no, mientras que el anterior está previsto gastarlo en el ejercicio.

Fases de la Ejecución del Gasto

1. Autorización: Una vez que el crédito presupuestario está disponible, se procede a la autorización, que es el acto administrativo por el que se van gastando los créditos. El órgano ejecutivo puede autorizar la totalidad o una parte del crédito disponible.
2. Compromiso del gasto: Después, se pasa a la fase de compromiso del gasto, en la que el gestor la realiza mediante la emisión de un pedido o compra.
3. Reconocimiento de la obligación: A continuación, se lleva a cabo el reconocimiento, que es un acto administrativo por el que la administración se compromete a efectuar el pago.
4. Orden de pago: Por último, se realiza la orden de pago, la cual se hace para controlar la tesorería, para que la Administración pueda coordinar los cobros con los pagos. La Administración dispone de 30 días para pagar a sus proveedores.

Fases de la Ejecución del Ingreso

La ejecución de ingresos contiene dos fases:

1. Reconocimiento del derecho: Es una declaración de un ingreso de alguien, con lo cual, la administración reconoce su derecho de cobro. Cada ingreso se regula según su normativa; por ejemplo, en el derecho tributario se cobran los ingresos por tributos, y en el derecho administrativo se cobran tasas o multas.
2. Cobro: Por último, se realiza el cobro, acto administrativo por el que se recibe la cantidad monetaria, normalmente mediante cuenta corriente.

Marco Normativo: de la Regulación Nacional a la Europea

El Tratado de Estabilidad de 2012 o «Pacto Fiscal»

El Tratado de Estabilidad de 2012, también llamado «Pacto Fiscal», da por hecho en su preámbulo una serie de previsiones macroeconómicas. Incluye una serie de tecnicismos como tratado de estabilidad, crecimiento y gobernanza financiera. El Pacto Fiscal asume que la austeridad presupuestaria fomenta el crecimiento y el empleo. Se basa en dos conceptos:

• Gobernanza económica: Es la cesión de soberanía o competencia a la Unión Europea (UE), es decir, que la UE pueda manejar la política económica de los países.
• Consolidación fiscal: Es el conjunto de límites presupuestarios establecidos por la UE y se divide en tres reglas:

1. La estabilidad presupuestaria es el límite del déficit público con respecto al PIB, que se fija en un máximo del 3% sobre el PIB de cada país.
2. La sostenibilidad financiera es el límite entre la deuda pública y el PIB, con un máximo de un 60%.
3. La regla de gasto se basa en que el incremento del gasto de un determinado año de presupuesto tendrá que ser menor o igual que el incremento previsto del PIB de ese territorio. Se excluyen del cómputo de la regla de gastos las prestaciones por desempleo, los gastos financiados por la UE y las transferencias que van a las CCAA.

Según la Ley de Estabilidad, el porcentaje del 60% de deuda se reparte dentro del estado autonómico de la siguiente forma: el 44% del PIB tiene que ser deuda del Estado y el 13% del PIB tiene que ser de las CCAA. Cada CCAA solo podrá tener deuda pública hasta un 13% de su PIB autonómico, y el conjunto de las CCAA solo podrá tener una deuda pública como máximo del 13% del PIB nacional. La ley dice que si el porcentaje fuera otro, las proporciones se respetarían. Si las CCAA superan el máximo de deuda permitido, la Ley de Estabilidad establece que pueden ser sancionadas. Esta sanción consiste en que las CCAA depositen un porcentaje determinado de su PIB en un depósito. El 3% restante corresponde a los ayuntamientos.

Otros Acuerdos y Tratados Relevantes

• Consenso de Washington (1998): No es una norma, sino un foro donde se reúnen los representantes de los países. Propone hacer políticas redistributivas y restrictivas, y reducir el poder del Estado haciendo que estos sean económicamente pequeños y no tengan capacidad de influir en la economía.
• Tratado de Maastricht: Preveía una convergencia económica. Por él se fusiona la Comunidad Económica Europea (CEE), la Comunidad Económica del Carbón y el Acero (CECA) y la Comunidad de la Energía Atómica (EURATOM) en una única comunidad que se llamó Unión Europea. Si las magnitudes macroeconómicas y la inflación van al mismo ritmo en todos los países, las cotizaciones de sus divisas podrían mantenerse en unos márgenes para luego crear el euro.
• Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1995): Un año después, en la Cumbre de Dublín, se acordó el nombre de Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Teóricos neoliberales defienden que mediante las políticas restrictivas, a largo plazo, habrá crecimiento económico.
• Acuerdo de Basilea: Acuerdo por el que los distintos países se comprometen a aceptar el criterio de las agencias de rating (empresas cuyos propietarios son especuladores que le ponen nota a la deuda pública para que el resto de especuladores inviertan en esta).
• Reforma constitucional de 2011: Remite a normas internacionales que han sido aprobadas.