LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

7.1. Concepto y Fundamentos

La intervención del Estado en la vida económica del país requiere la realización de gastos y una previsión de ingresos por parte del sector público que el poder legislativo tiene que aprobar mediante ley parlamentaria. De este modo, la representación popular puede controlar la actividad económica del Estado.

• Déficit: Gastos > Ingresos
• Superávit: Ingresos > Gastos
• Equilibrio presupuestario: Gastos = Ingresos

*PRESUPUESTO: Es el acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos a realizar durante el ejercicio económico y se prevén los ingresos necesarios para financiarlos.

7.2. Características de los PGE

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) se caracterizan por ser:

1. Un estado financiero representativo de los ingresos y gastos del sector público.
2. Un acto de autorización y control del poder legislativo sobre el ejecutivo, que en la actualidad se concreta en las obligaciones o gastos del Estado y sus organismos autónomos.

Podemos distinguir dos aspectos fundamentales:

• a) JURÍDICO-POLÍTICO: Comprende un conjunto de normas que regulan las relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo en relación al ciclo presupuestario.
• b) JURÍDICO-FINANCIERO: Estudia los efectos de la Ley de Presupuestos respecto a los estados de ingresos y gastos públicos:
  1. Las autorizaciones legislativas, a través de las cuales se dota al sector público de los recursos financieros necesarios para el cumplimiento de sus fines.
  2. Las normas legislativas, en una doble vertiente: interna, regulando imperativamente el ejercicio de la potestad financiera del Estado mediante normas que afectan a las situaciones jurídicas de los particulares frente al Estado.

7.3. Contenido de las leyes que regulan los Presupuestos Generales del Estado

• La Ley de Estabilidad Presupuestaria: Prohíbe el déficit. En caso de que en algún año el Estado gaste más de lo que ingresa, deberá compensarlo en los tres años siguientes.
• Ley General Presupuestaria: Contiene las normas necesarias para que el Ministerio de Hacienda pueda elaborar el proyecto de Ley de Presupuestos de cada año.
• A. Ley de Acompañamiento: La Ley de Presupuestos Generales del Estado va acompañada de la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social. Los objetivos de política económica plasmados en la Ley de PGE requieren, para su mejor ejecución, la adopción de un conjunto de medidas de distinta naturaleza y alcance, cuyo denominador común es constituir instrumentos eficientes al servicio de la acción política del Gobierno en los distintos ámbitos sectoriales en que esta se desenvuelve.

7.4. Ciclo Presupuestario

1. Elaboración: Corresponde al poder ejecutivo. El Gobierno tiene atribuida la competencia para la definitiva aprobación en Consejo de Ministros del proyecto de Ley de Presupuestos elaborado por el Ministerio de Economía y Hacienda y su remisión a las Cortes.
2. Aprobación: La enmienda o devolución del proyecto remitido por el Gobierno corresponde a las Cortes Generales.
3. Ejecución: Una vez aprobado por el poder legislativo, vuelve a corresponder al Gobierno o poder ejecutivo, de acuerdo con la distribución de competencias establecida.
4. El Control: Incumbe en su orden externo al Tribunal de Cuentas. El Tribunal de Cuentas, tras el examen de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, remite su informe a las Cortes Generales para su aprobación.

ESTRUCTURA E INGRESOS PÚBLICOS

8.1. Estructura de los presupuestos según su naturaleza económica

Estructura general del presupuesto de gastos

• Estructura de programas
• Estructura orgánica
• Estructura económica
• Estructura territorial

Estructura general del presupuesto de ingresos

• Estructura orgánica
• Estructura económica

8.2. Los Ingresos Públicos

Pueden proceder de diferentes fuentes; las más habituales son los impuestos, las cotizaciones sociales, las tasas y las rentas del patrimonio.

Clasificación de los ingresos públicos

TRIBUTOS: Son prestaciones monetarias requeridas a los particulares o a las empresas por las administraciones públicas con el fin de cubrir los gastos públicos. Se pueden dividir en:

• Impuestos directos: Son aquellos que gravan la renta o riqueza de las personas físicas y jurídicas de forma personal. Suelen ser impuestos con tipos crecientes en proporción a la renta o riqueza.
• Cotizaciones sociales: Comprenden las cotizaciones de los trabajadores y empresarios a la Seguridad Social y seguro de desempleo.
• Impuestos indirectos: Son los que gravan hechos concretos, independientemente de las personas y sus circunstancias.
• Tasas: Son tributos que las distintas administraciones públicas exigen a los particulares por el uso que estos hacen de un servicio o bien público.

Otras categorías de ingresos

• TRANSFERENCIAS CORRIENTES: Son recursos recibidos por el Estado, organismos autónomos y otros organismos públicos sin contrapartida directa por parte de los agentes que los reciben, y se destinan a financiar operaciones corrientes.
• INGRESOS PATRIMONIALES: Recoge ingresos producidos por el patrimonio del Estado.
• ENAJENACIONES DE INVERSIONES REALES: Comprende los ingresos derivados de la venta de bienes de capital propiedad del Estado.
• TRANSFERENCIAS DE CAPITAL: Son recursos recibidos por el Estado destinados a financiar operaciones de capital.
• ACTIVOS FINANCIEROS: Incluye los ingresos procedentes de la enajenación de activos financieros.

8.3. Concepto de Modificaciones Presupuestarias

Las modificaciones presupuestarias son los cambios en la cuantía, finalidad o temporalidad de los créditos iniciales aprobados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o por las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley.

8.4. Clases de Modificaciones Presupuestarias

• Modificaciones de la limitación cuantitativa: Son cambios en las cantidades asignadas a los créditos; es decir, las destinadas a financiar gastos que no se previeron en la Ley de Presupuestos y que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente.
• Modificaciones de la limitación cualitativa: Son modificaciones motivadas por la necesidad de trasladar el importe total o parcial de un crédito presupuestado a otro diferente. Se trata de ajustes de créditos entre las diversas partidas de los presupuestos.
• Modificaciones de la limitación temporal: Se aplican a determinados gastos cuyo importe total se compromete en el ejercicio en que se inician, pero cuya ejecución abarcará un periodo más amplio. Las más importantes son la Incorporación de créditos y los Compromisos de gasto de carácter plurianual.

8.5. Procedimiento

A. Primer caso

En el supuesto de que la modificación se refiera a un crédito de la competencia de un Ministro o Presidente de un alto organismo del Estado, la propuesta de modificación irá acompañada de los siguientes documentos:

• a) Memoria: Será el documento base del expediente. En ella constará la clase de modificación, la normativa legal y la incidencia de la modificación propuesta.
• b) Informes: Son preceptivos los informes de la Oficina Presupuestaria, la Intervención Delegada y los informes facultativos que en cada caso procedan.

Esquema del Expediente de modificación: Memoria / Informes / Otros documentos.

EL GASTO PÚBLICO

9.1. Concepto y Definiciones

• Gasto público: El desembolso económico del Estado con el objetivo de satisfacer las necesidades públicas, con las limitaciones establecidas en los Presupuestos Generales del Estado.
• Mora: Retraso culpable del cumplimiento de una obligación.
• Contrato: Negocio jurídico por excelencia; requiere consentimiento, objeto y causa para ser válido. Es aquel negocio jurídico que se hace para constituir, regular o extinguir relaciones de contenido patrimonial.

A. El gasto público como relación jurídica

Se define como el vínculo obligacional que surge entre la Administración y otro sujeto de derecho con ocasión de la realización de un gasto público. Elementos:

• Sujeto activo: Quien realiza el gasto.
• Sujeto pasivo: Administración del Estado.
• Objeto: Cantidad de euros.
• Causa: La necesidad social de la realización del gasto público.

B. El gasto público como función financiera

Requiere un procedimiento administrativo compuesto por:

1. Autorización del gasto: El ministerio competente establece que un determinado crédito consignado en el presupuesto se destine, total o parcialmente, al pago de una determinada obligación presupuestaria.
2. Liquidación de gastos: Formada por el conjunto de revisiones y comprobaciones llevadas a cabo por los órganos administrativos.
3. Orden: La oficina competente se dirige a la Tesorería del Estado ordenando que proceda a efectuar el pago de la suma de dinero.
4. Pago: Es el acto material de salida de fondos (efectivo o transferencia bancaria).

9.2. Clasificación del Gasto Público

• Criterio económico: Gastos corrientes / Gastos extraordinarios / Gastos de capital.
• Criterio de incidencia en el consumo: Gastos reales / Gastos de transferencias.
• Criterio ONU: Servicios generales / Servicios comunes / Servicios sociales / Servicios económicos / Gastos no clasificables.

9.3. Ejecución del Presupuesto de Gasto

• A. Limitación temporal: Los créditos presupuestarios tienen que utilizarse para cubrir gastos efectivos dentro del año de vigencia del presupuesto en que se contienen.
• B. Limitación cualitativa: Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos.
• C. Limitación cuantitativa: No se pueden adquirir compromisos de gasto ni contraer obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos.

9.5. Principios Generales del Gasto Público

• A. Principio de legalidad: Las administraciones públicas solo pueden contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes.
• B. Principio de control: Se trata del control parlamentario. Existe un control previo mediante la aprobación por las Cortes Generales de los PGE y un control posterior atribuido al Tribunal de Cuentas.
• C. Principio de unidad del presupuesto: Requiere que todos los recursos y gastos de la Hacienda Pública estén incluidos en un solo presupuesto.
• D. Principio contable de unidad de caja: Requiere que todos los recursos y gastos de la Hacienda Pública no solo figuren en un solo presupuesto, sino que se dirijan o partan de una sola caja.