Unidad II: El Presupuesto

El presupuesto es una estimación de los probables ingresos y el límite de gastos autorizados en un período de tiempo determinado, generalmente de un año.

Tipos de Presupuestos

1. Presupuesto Base Cero: La idea que subyace a esta técnica es que cada año presupuestario presenta una realidad económica distinta. Por lo tanto, al momento de elaborar el presupuesto se hace abstracción de todo tipo de proyección histórica (se parte de cero). Este tipo es principalmente un ejercicio intelectual.

2. Presupuesto Tradicional o de Base Histórica: Considera para su elaboración los sucesos que han ocurrido anteriormente. Tiene el inconveniente de que puede constituirse como una camisa de fuerza para la administración financiera, al perpetuar la idea de que «esto es lo que se ha hecho históricamente y es lo que hay que seguir haciendo en el futuro».

3. Presupuesto por Programas: Es la expresión financiera a corto plazo de los planes y programas. Se utiliza en los sistemas económicos centralmente planificados. Propugna, en esencia, que el presupuesto es la expresión fiel del esfuerzo de planificación y programación que lo antecede.

Definiciones Presupuestarias Clave

Relacionadas con los Ingresos

1. Déficit Presupuestario: Situación presupuestaria que refleja un ingreso real menor al presupuestado. Ejemplo: si se presupuestó gastar 100 pero los ingresos fueron de 80, el déficit es de 20.

2. Superávit Presupuestario: Expresión de un ingreso real mayor comparado con el presupuestado. Por ejemplo, si el ingreso presupuestado es de 100 y el ingreso real es de 120, tenemos un superávit de 20.

Relacionadas con los Gastos

1. Economía de Gasto: Por el lado de los gastos, se puede gastar menos de lo autorizado, pero no más de lo presupuestado, ya que incurrir en esto último es una ilegalidad. Es decir, ocurre cuando los gastos reales son inferiores a los gastos presupuestados.

Estos conceptos tienen efectos presupuestarios. El saldo final de caja es el remanente del presupuesto ya operacionalizado. Si queda un excedente al 31 de diciembre, este se incorpora al presupuesto del año siguiente. En enero se realiza el ajuste presupuestario según el saldo final de caja del año anterior.

Principios Presupuestarios Fundamentales

El presupuesto se rige por principios. Dado que es una técnica, los principios presupuestarios son convenciones o acuerdos de la comunidad financiera sobre la forma correcta o adecuada de utilizar esta técnica. Los principios presentan modelos o paradigmas; por lo tanto, el presupuesto debe respetar y ceñirse al cumplimiento de sus principios. Los principios de flexibilidad, equilibrio y universalidad son a menudo destacados como fundamentales, complementados por la anualidad y la publicidad.

1. Flexibilidad: Significa que el presupuesto puede y debe ser modificado en función del comportamiento que reflejen los ingresos reales y de circunstancias especiales que aconsejen su modificación (ej. recesión económica, baja del precio del cobre, un desastre natural como un terremoto). Como mencionó Santi, “No es una camisa de fuerza”.

2. Equilibrio: Los ingresos presupuestarios siempre deben ser iguales a los gastos (Ingresos = Gastos). Este equilibrio debe mantenerse.

3. Universalidad: El presupuesto abarca a toda la institución y a todas sus operaciones. Es decir, no hay operaciones ni unidades al margen del presupuesto. Se opone a las actividades extrapresupuestarias.

4. Anualidad: Indica que el presupuesto es una proyección financiera a un año plazo; su vigencia coincide con el año calendario. Independientemente de la anualidad, el proceso o ciclo presupuestario abarca tres años: el año de ejecución del presupuesto, el año anterior (donde se preparó) y el año siguiente (donde se evalúa).

5. Publicidad: Significa que el presupuesto es una herramienta conocida y no un documento secreto o confidencial. Debe ser difundido; tanto es así que el presupuesto se traduce en una ley, y la ley debe ser conocida por todos o se presume conocida por todos.

Proceso o Ciclo Presupuestario

En la práctica, el presupuesto se despliega como un conjunto de etapas:

1. Formulación o Preparación
2. Discusión y Aprobación:

   Durante esta etapa, el proyecto de presupuesto puede sufrir modificaciones. Es discutido y aprobado por:

   • Consejos Municipales (para ciudades)
   • Consejo Regional (para regiones)
   • Consejo Superior (para universidades públicas)
   • Directorio (para universidades estatales)

   Opera bajo la modalidad de comisiones técnicas, especializadas en materia financiera, que junto con el proyecto del presupuesto elaboran un informe, entendido como una instancia de predicción.

   A nivel municipal, ha operado la iniciativa de abrir el proceso presupuestario a través de presupuestos participativos, que en términos concretos se traduce en consultar a la comunidad respecto de las prioridades y sobre proyectos específicos. También en los presupuestos se consideran recursos sobre los que deciden las comunidades (ej. FONDEVE a nivel municipal).

   El presupuesto considerado a un monto y las iniciativas financiadas con cargo a ese FONDEVE son propuestas por los vecinos. En el ámbito regional y nacional no hay ley específica para esto, dejándose en manos del Congreso Nacional.

   Una vez aprobado el presupuesto, se expide la resolución correspondiente:

   • Presupuesto General de la Nación: Ley de la República.
   • Presupuesto Regional: Resolución del Intendente.
   • Presupuesto Municipal: Decreto Alcaldicio.
3. Ejecución:

   Comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre. Implica el conjunto de operaciones económico-financieras (de ingresos o egresos) que representan la expresión monetaria del funcionamiento de una institución pública. Refleja una serie de instancias que permiten llevar un orden y control de los recursos financieros. Para ello, el presupuesto se despliega en sus bases o instancias administrativas y se conecta con la contabilidad gubernamental, que es la instancia contable de registro de las operaciones reales.

4. Evaluación y Control

Duración del Ciclo Presupuestario

El ciclo o proceso presupuestario tiene una duración general de dos años y se trata de etapas superpuestas. La ejecución del presupuesto dura un año. La elaboración del presupuesto para el año siguiente comienza a realizarse durante el mes de junio del año en curso. Esto implica crear las bases técnicas para el presupuesto, labor que realiza la DIPRES (Dirección de Presupuestos). Todas las operaciones económico-financieras son registradas. En esta etapa de ejecución, se conecta directamente con la contabilidad pública. La evaluación del presupuesto comienza el 1 de enero del año siguiente, una vez terminada la ejecución.

El Presupuesto en Chile

En Chile, el proceso presupuestario es responsabilidad del Ministerio de Hacienda, específicamente de la Dirección de Presupuestos (DIPRES). Al igual que en otros países, se identifican las distintas etapas del ciclo presupuestario. La DIPRES distingue las etapas de formulación, discusión, ejecución y evaluación. Todas estas etapas, en su aspecto técnico, son alimentadas con insumos de información y aspectos relativos al cronograma por la Dirección de Presupuestos. El presupuesto de la Nación reviste una enorme importancia en cuanto al despliegue del gobierno y la administración pública del país, concitando, por lo tanto, la mayor atención de todos los actores políticos. Ello es así porque en el presupuesto están contenidas, si no la totalidad, gran parte de las acciones de la administración del Estado para el período de un año. De ahí que cuando se inicia la formulación del presupuesto del año siguiente (ej. 2014 mencionado en el texto original) aproximadamente en el mes de abril de cada año, las distintas reparticiones y organismos de gobierno y administración del Estado afinan sus programas de trabajo con el mayor detalle, a fin de que el presupuesto dé cuenta de lo que será la entidad en cuanto a planes, programas, proyectos, iniciativas, etc.

Formulación o Preparación del Presupuesto en Chile

Entidades Exceptuadas y Normativa

Se exceptúan de este proceso centralizado las municipalidades, universidades y empresas del Estado, así como organismos que tengan patrimonio propio y personalidad jurídica propia. Cada gobierno regional tiene su propio presupuesto.

La normativa clave incluye el Decreto Ley N° 1.263 de 1975 (Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado) y regulaciones complementarias como el Decreto Supremo N° 258 de 2004 del Ministerio de Hacienda, que establece normas sobre clasificación presupuestaria. (La referencia original a «Instrucciones, pagina 57 PDF» se mantiene como nota contextual).

A continuación, se detalla cómo se clasifica el presupuesto de la Nación:

1. Clasificación Institucional

El presupuesto se clasifica para los efectos institucionales en los siguientes niveles de agrupación:

• Partidas: Nivel superior de agrupación asignada a la Presidencia de la República, Congreso Nacional, Poder Judicial, Contraloría General de la República, Ministerio Público, a cada uno de los diversos ministerios, y al Tesoro Público (estimación de ingresos del Fisco y de los gastos y aportes con cargo fiscal).
• Capítulos: Subdivisión de la partida, correspondiente a cada uno de los organismos que se identifican con presupuestos aprobados directamente en la Ley de Presupuestos.
• Programas: División presupuestaria de los Capítulos, en relación con funciones u objetivos específicos identificados dentro de los presupuestos de los organismos públicos.

2. Clasificación por Objeto o Naturaleza del Gasto e Ingreso

Corresponde al ordenamiento de las transacciones presupuestarias de acuerdo con su origen (ingresos) y a los motivos a que se destinen los recursos (gastos). Se refiere a de dónde provienen los ingresos y a dónde se destinan los recursos. Los gastos, en esta clasificación, se identifican por su destino más que por su origen. Contiene las siguientes divisiones:

• Subtítulos: Agrupación de operaciones presupuestarias de características o naturaleza homogénea, que comprende un conjunto de ítems.
• Ítem: Representa un “motivo significativo” de ingreso o gasto.
• Asignación: Corresponde a un “motivo específico” del ingreso o gasto.
• Subasignación: Subdivisión de la asignación en conceptos de “naturaleza más particularizada”.

*Imputar es asignar un gasto.

3. Clasificación por Monedas

Corresponde a la identificación presupuestaria en forma separada de ingresos y gastos en moneda nacional y en moneda extranjera convertida a dólares estadounidenses.

4. Clasificación por Iniciativas de Inversión

• Estudios para Inversión: Diseños de los proyectos de inversión.
• Proyectos de Inversión.
• Programas de Inversión: Trascienden una cantidad de tiempo; es una actividad permanente.

Los proyectos deben tener una identificación en el Banco Integrado de Proyectos (BIP) y cumplir requisitos como ser declarados o recomendados técnicamente (RS), tras lo cual se emite una ficha EBI (Evaluación Banco Integrado).

5. Clasificación por Grado de Afectación Presupuestaria

Corresponde a las instancias previas del devengamiento en la ejecución del presupuesto, que las entidades públicas deberán utilizar e informar con el objetivo de conocer el avance en la aplicación de los recursos presupuestados.

• Preafectación: Decisiones que dan cuenta de intenciones de gastos y sus montos, y que no originan obligación con terceros (ej. identificación de iniciativas de inversión, distribución regional de gastos, procesos de selección, solicitud de cotizaciones, llamados a licitación).
• Afectación: Decisiones que importan el establecimiento de obligaciones con terceros, sujetas a los procedimientos de perfeccionamiento que correspondan (ej. adjudicaciones de contratos, selección de proveedores).
• Compromiso Cierto: Decisiones de gasto que dan origen a obligaciones recíprocas sobre terceros contratantes.
• Compromiso Implícito: Gastos que por su naturaleza o convención son difíciles de especificar.

Productividad en la Gestión

La productividad es un indicador que tiene directa relación con la mejora de la calidad de vida de la población. En términos específicos, se refiere al cociente (o resultado de la división) entre un volumen de producción y los insumos utilizados en un período determinado. La productividad no es lo mismo que producción; está más relacionada con la eficiencia y tiene una relación menor con la eficacia.

Mejorar la productividad en una organización conlleva beneficios como:

• Aumento de la rentabilidad.
• Uso eficiente de los recursos.
• Incremento en la oferta de bienes y servicios.
• Mejora en la situación habitacional (ejemplo de impacto social).

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) define la productividad como la relación entre la producción obtenida y los insumos utilizados en un cierto período de tiempo.

¿Cómo gestionar la productividad?

• Mejorando métodos y procedimientos de trabajo (rendimiento).
• Implementando sistemas de remuneraciones adecuados (Recursos Humanos).
• Adoptando nueva tecnología.
• Fomentando buenas relaciones laborales (clima organizacional, motivación, etc.).
• Aprovechando la experiencia y capacitación del personal.
• Estimulando la creatividad e innovación.
• Ejerciendo una dirección efectiva.

La efectividad de una organización depende en gran medida de su productividad. El principal afectado por la productividad (o su ausencia) no es solo quien ejecuta la tarea, sino fundamentalmente el ciudadano o beneficiario de los servicios o productos.

La mano de obra a menudo se mide en horas-hombre (H/H), que representan el trabajo ejecutado por una persona en una hora. Ejemplo: una empresa produce 1200 linternas en un mes utilizando una determinada cantidad de horas-hombre (el dato original de «40 horas hombre» parece incompleto o descontextualizado, pero se mantiene la estructura del ejemplo).

Ejecución del Presupuesto

El presupuesto es, en esencia, un listado de ingresos y un listado de gastos. La ejecución del presupuesto es la expresión financiera a corto plazo que resulta de las decisiones adoptadas por la institucionalidad política. Por lo tanto, recoge el conjunto de decisiones que tienen expresión financiera, es decir, que inciden en la captación de recursos (ingresos) o que comprometen recursos (gastos), conectando así el presupuesto con la contabilidad pública.

Entonces, la Ejecución Presupuestaria es la etapa del ciclo que conecta el presupuesto con la contabilidad pública. Refleja el conjunto de operaciones económico-financieras que las autoridades adoptan como parte del cumplimiento de un plan de trabajo. Estas operaciones deben ser registradas para proveer información legítima, fidedigna y confiable para la toma de decisiones internas de la institución y para fines de control por parte de organismos externos (ej. Congreso, ciudadanía a través de la Ley de Transparencia).

Si no hay registro contable de las operaciones económico-financieras, ¿cómo se fiscaliza?

Componentes Clave de la Ejecución Presupuestaria a Considerar:

• Principios de la contabilidad gubernamental.
• Las bases del registro (administrativas o presupuestarias, y contables).

Bases Contables

• Ingreso: Devengado o percibido.
• Gasto: Obligación o pago.

El ingreso devengado refleja o registra el derecho a percibir un recurso.

El ingreso percibido constituye el movimiento de fondos (caja, cuenta corriente).

Bases Administrativas

• Ingreso: (El texto original no detalla las bases administrativas para el ingreso)
• Gasto:
  1. Preobligación: Instancia administrativa o presupuestaria que registra la intención o la manifestación explícita de comprometer el presupuesto.
  2. Obligación: Compromiso presupuestario que se materializa, por ejemplo, en el momento de la firma de un contrato de obra pública.

Dimensiones de la Evaluación Presupuestaria

En la dimensión política, participan el gobierno en su totalidad (Presidente, ministros, autoridades superiores) y el Congreso.

En cuanto a la evaluación técnica (dimensión técnica), participa el gobierno, pero los actores involucrados son diferentes; el protagonista principal es la DIPRES. El manejo de las finanzas en Chile es una instancia bastante técnica. La DIPRES participa activamente en la evaluación técnica (se sugiere consultar la página de la DIPRES y su sistema de evaluación y control de gestión). ¿Por qué se encarga la DIPRES? Porque el presupuesto es una expresión financiera, y la DIPRES vela por que la utilización de los recursos sea eficiente y exige que se utilicen correctamente.

Es necesario evaluar los impactos, lo cual es muy difícil ya que estos pueden ser indeterminados. Por lo tanto, es importante desarrollar una metodología que permita identificar estos impactos y saber si los proyectos o recursos son necesarios y bien utilizados.

Evaluar es de orden cualitativo (ej. el clima organizacional).

Medir implica determinar magnitudes en orden cuantitativo. Se puede traducir en parámetros numéricos, cantidad o porcentaje. Por lo tanto, un indicador se expresa de esa forma.

SIGFE: Sistema Integrado de Gestión Financiera del Estado

1. Soporte para la Gestión

Registro de eventos financiero-contables basado en la captura de documentos de negocios que desencadenan los registros presupuestarios y contables, así como la modificación de las previsiones de tesorería.

• Devengado: Compromiso cierto de cumplir una obligación (ej. recepción de factura) (base contable).
• Tesorería (o Caja/Percibido): Movimiento efectivo de fondos (base contable).

En el contexto de SIGFE y su integración con Mercado Público, las bases administrativas incluyen etapas como licitación, adjudicación y generación de orden de compra, mientras que las bases contables se refieren al devengo (ej. facturación) y pago (tesorería).

Funcionalidades Clave del Soporte para la Gestión:

• Seguimiento Administrativo: Captura la fecha de recepción de documentos de negocios en la institución y realiza el seguimiento de las fechas en las que ocurren los principales eventos del proceso administrativo de gestión.
• Gestión Documental: Permite anexar documentos de negocios digitales a cada transacción, almacenándolos en un repositorio documental para su búsqueda y consulta.
• Alarmas Financieras: El sistema prevé un conjunto de alarmas financieras que permiten desencadenar alertas ante eventos administrativos o de gestión, según criterios parametrizables por cada institución.

2. Soporte a la Operación

• Distribución de la Ley de Presupuesto: Se alimenta el sistema una vez que el presupuesto es aprobado.
• Traspaso de Compromisos Plurianuales: El sistema registra información de los montos comprometidos para ejercicios posteriores al vigente, facilitando la obtención de información de compromisos futuros.
• Programa de Ejecución: Funcionalidad que permite a la institución la programación de su ejecución presupuestaria, así como su actualización a lo largo del ejercicio, permitiendo ajustar la ejecución real a esta calendarización.
• Plan de Caja: Elaborado a partir de la programación de ejecución, la previsión de tesorería y considerando los saldos disponibles.
• Gestión de Créditos con Organismos Internacionales (OO.II.): (Funcionalidad para gestionar préstamos o financiamientos de estas entidades).

3. Interoperabilidad

Es un sistema que opera e interactúa con diferentes organizaciones y sistemas:

• SIAPER (Sistema de Información de Administración de Personal del Estado)
• SII (Servicio de Impuestos Internos)
• Mercado Público
• Sistemas Institucionales diversos
• SNI (Sistema Nacional de Inversiones)
• Entidades Financieras

4. Mejoras en la Reportabilidad (Generación de Informes)

Esto se refiere a la generación de reportes para todos los organismos, permitiendo generar información detallada y agregada (consolidada).

• Reporte Institucional: Para la propia institución, el servicio público específico, la Tesorería General de la República (Ministerio de Hacienda), y consolidados a nivel de todo el Estado.
• Reporte Agregado: Contiene principalmente los estados presupuestarios y contables, con niveles de agregación tanto institucional como sectorial.
• Cuadro de Mando: Contiene paneles de control ejecutivos orientados a perfiles tácticos y estratégicos dentro de cada institución.
• Reporte Analítico: Contiene modelos de información agregada orientados a permitir a los usuarios realizar análisis a medida sobre los datos capturados en el SIGFE. Son reportes detallados para efectuar análisis financieros.

5. Soporte para el Control

Proporciona herramientas de control para la Contraloría General de la República, el Congreso Nacional y los ciudadanos. Comprende un módulo de auditoría financiera que da soporte a las actividades de la Contraloría General de la República y de otros órganos de control del sector público.

• Consulta: Permite acceder a la consulta de todas las transacciones registradas en el sistema en forma directa.

6. Configuración

La coordinación y administración de SIGFE está a cargo de la DIPRES.

7. Arquitectura

En cuanto a su arquitectura, los componentes principales de SIGFE suelen identificarse como: transaccional, de configuración y de gestión (o reportería/inteligencia de negocios).