Fundamentos de la Administración Financiera Pública

Los ingresos públicos se entienden como toda cantidad de dinero percibida por el Estado y demás Organismos y Entidades del Estado (OEE), cuyo objetivo esencial es financiar los gastos públicos. Son sumas de dinero, bienes o valores que se incorporan al patrimonio del Estado.

Clasificación de los Ingresos Públicos

Según la Constitución Nacional (Artículo 178)

Para el cumplimiento de sus fines, el Estado establece impuestos, tasas, contribuciones y demás recursos; explota por sí, o por medio de concesionarios, los bienes de su dominio privado, sobre los cuales determina regalías, «royalties», compensaciones u otros derechos, en condiciones justas y convenientes para los intereses nacionales; organiza la explotación de los servicios públicos y percibe el canon de los derechos que se estatuyan; contrae empréstitos internos o internacionales destinados a los programas nacionales de desarrollo; regula el sistema financiero del país, y organiza, fija y compone el sistema monetario.

Ingresos Originarios y Derivados

• Ingresos Públicos Originarios: Son los que provienen de los bienes de dominio del Estado o entes públicos; la fuente de los ingresos se encuentra en el derecho.
• Ingresos Públicos Derivados: Son los que provienen del sector tributario, sea en concepto de impuestos, tasas, contribuciones, etc.

Ingresos Ordinarios y Extraordinarios

• Ingresos Públicos Ordinarios: Un ingreso es ordinario o corriente cuando se produce regular o normalmente en cada ejercicio financiero y sirve para atender las necesidades regulares de la administración pública. Son constantes y periódicos y provienen de la renta.
• Ingresos Públicos Extraordinarios: Son ingresos extraordinarios los que se recaudan para cubrir necesidades imprevistas o eventuales del Estado. Requieren leyes especiales, como las que permiten realizar obras públicas autorizando la emisión de empréstitos, la creación de recursos para atención de gastos provenientes de inundaciones, epidemias, terremotos, etc. No tienen el carácter de periodicidad.

Elementos de Clasificación de Ingresos

Los ingresos pueden clasificarse según:

• La periodicidad con que ingresan en las arcas del Estado.
• El significado económico que tienen.
• El carácter de las leyes que los establecen o autorizan.

Ingresos Corrientes y de Capital

Según la Ley N° 1535 de Administración Financiera del Estado – Art. 11 Inc. h), “…los ingresos se clasificarán básicamente en: corrientes y de capital…”

Decreto N° 8127/00 POR EL CUAL SE ESTABLECEN LAS DISPOSICIONES LEGALES Y ADMINISTRATIVAS QUE REGLAMENTAN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY N° 1535/99, “DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO”, Y EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA (SIAF)

Art. 16° Presupuesto de Ingresos Corrientes. Estará constituido básicamente de los siguientes recursos:

1. Ingresos tributarios: Comprenden los ingresos provenientes de los impuestos, tasas y contribuciones, autorizados por Ley.
2. Ingresos no tributarios: Comprenden los recursos provenientes de disposiciones legales de carácter no impositivo.
3. Los demás ingresos corrientes no previstos en los incisos precedentes.

Art. 17° Presupuesto de Ingresos de Capital. Estará constituido básicamente por los ingresos de Organismos y Entidades del Estado, según se indica:

1. Venta de activos;
2. Enajenación de inmuebles u otros bienes de capital;
3. Transferencias y donaciones; y,
4. Demás ingresos de capital no clasificados en los incisos precedentes.

Bienes del Dominio Público y Privado del Estado

Son los recursos que obtiene el Estado bajo regulación y control del derecho público.

Ejemplos: impuestos, tasas, contribuciones especiales, precios públicos, multas, sanciones, transferencias intergubernamentales, créditos.

Según el Código Civil Paraguayo

CAPÍTULO II: DE LOS BIENES EN RELACIÓN A LAS PERSONAS A QUIENES PERTENECEN

• Art. 1898: Son bienes del dominio público del Estado:
  1. las bahías, puertos y ancladeros;
  2. los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces naturales, y estos mismos cauces;
  3. las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que las aguas bañan y desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones extraordinarias;
  4. los lagos navegables y sus álveos; y los caminos, canales, puentes y todas las obras públicas construidas para utilidad común de los habitantes.

  Los bienes del dominio público del Estado son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

• Art. 1900: Son bienes del dominio privado del Estado:
  1. las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos, cuando ellas no pertenezcan a particulares;
  2. los terrenos situados dentro de los límites de la República que carezcan de dueño;
  3. los minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se encuentren en estado natural, con excepción de las sustancias pétreas, terrosas o calcáreas. La explotación y aprovechamiento de estas riquezas se regirán por la legislación especial de minas;
  4. los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren intestadas o sin herederos, según las disposiciones de este Código; y
  5. los bienes del Estado no comprendidos en el artículo anterior o no afectados al servicio público.

Empresas y Entidades del Estado

El Estado posee un patrimonio constituido por bienes de distinta naturaleza: territoriales, industriales, comerciales. En ocasiones, deriva de ellos ingresos a título de rentas de sus bienes, o dividendos de acciones de las que es propietario, etc. A continuación, se presentan algunas de ellas:

• Empresas Públicas de Servicios Públicos:
  1. Administración Nacional de Electricidad (ANDE), Ley 966/64
  2. COPACO, Empresa Privada del Estado.
  3. ESSAP, Empresa Privada del Estado.
• Entes Descentralizados con Carácter Comercial – Industrial:
  1. Petróleos Paraguayos (PETROPAR) Ley 806/80
  2. Industria Nacional del Cemento (INC)
  3. Ferrocarril Central Carlos Antonio López
• Entes Descentralizados con Finalidad Socioeconómica:
  1. Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) Ley 2419/03
  2. Instituto de Previsión Social (IPS) Decreto – Ley Nº 1860/61
  3. Universidad Nacional de Asunción (UNA)
• Instituciones Financieras y de Promoción del Desarrollo:
  1. Banco Central del Paraguay (BCP) Ley 489/95
  2. Banco Nacional de Fomento (BNF)
  3. Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios.
  4. Crédito Agrícola de Habilitación (CAH) Ley 382/56
  5. Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI)
  6. Fondo Ganadero.
  7. Banco Nacional de Ahorro para la Vivienda
  8. Instituto Nacional de Tecnología y Normalización.
  9. Dirección Nacional de Beneficencia Nacional (DIBEN)

Estructura Básica del Presupuesto General de la Nación

INGRESOS: Son los recursos que recibe el Estado, ya sea por impuestos recaudados o por otras fuentes no impositivas. Los ingresos que percibe el Estado se dividen en:

• Ingresos Corrientes: Provienen de impuestos, contribuciones, regalías, venta de bienes y servicios, rentas de la propiedad, transferencias, donaciones corrientes y otros.
• Ingresos de Capital: Provienen de la venta de bienes de las entidades públicas, y de las transferencias y donaciones de capital. No se incluye la depreciación y amortización acumuladas, ni la disminución de existencias ocurrida durante el año.

GASTOS: Es la cantidad de dinero que el Gobierno usa para realizar pagos a los empleados públicos, a los ministerios, a proyectos, compras diversas, intereses de la deuda pública, etc. Los Gastos se dividen en:

• Gastos Corrientes: Son los necesarios para el normal desempeño de las funciones de los organismos del Estado, destinados a las actividades de producción de bienes y servicios del Sector Público, los pagos de intereses por la deuda pública interna y externa y las transferencias que realiza. Incluyen Servicios Personales, Servicios no Personales, Transferencias Corrientes, Bienes de Consumo e Insumos y los Intereses de la Deuda Pública interna y externa.
• Gastos de Capital: Son los que se emplean en la compra o producción de bienes (materiales e inmateriales) y en inversiones financieras que aumentan el capital del Estado. Sirven como instrumento para la producción de bienes y servicios. Incluyen también las transferencias de capital, gastos e inversiones financieras, para lograr objetivos de política y no con el fin de obtener rentabilidad de los excedentes financieros. Entre los más importantes se destacan la inversión física, las transferencias de capital y la inversión financiera.

SALDO PRESUPUESTARIO: El Presupuesto del Estado puede estar en equilibrio, tener déficit o superávit. Está en equilibrio cuando los ingresos son iguales a los gastos. Hay déficit cuando los gastos son mayores a los ingresos. Existe superávit cuando los ingresos públicos son mayores a los gastos públicos.

FINANCIAMIENTO: Para financiar el Presupuesto, el Gobierno recurre a tres fuentes de ingresos:

1. Los recursos del tesoro público;
2. los recursos de crédito público y;
3. los recursos institucionales.

Fuentes de Financiamiento

• Recursos del Tesoro Público (Fuente 10): Constituidos primariamente por los impuestos que se cobran a personas y empresas, estando entre ellos el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto a la Renta de las Empresas (IRACIS), el Selectivo al Consumo y los impuestos al Comercio Exterior. Dentro de estos recursos se encuentran también los royalties y compensaciones recibidos de las hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá.
• Recursos de Crédito Público (Fuente 20): Los constituyen los préstamos que recibe el Estado paraguayo para financiar gastos de inversión pública en infraestructura física y social.
• Recursos Institucionales (Fuente 30): Son aquellos generados por las propias instituciones públicas y administradas por la propia entidad receptora.

Momentos del Proceso Presupuestario

Con el nombre de Momentos Presupuestarios se designan los diversos periodos por los que pasa un presupuesto, que se inicia con la preparación del mismo hasta la terminación del ejercicio presupuestario al que se refiere. Se distinguen los siguientes «momentos presupuestarios»: Preparación, Confección, Discusión y Aprobación, Ejecución, y Justificación o Rendición de Cuentas.

1. Preparación y Confección

En esta fase o etapa del proyecto de presupuesto, se implica una tarea difícil y un estudio responsable de cada una de sus partes, pues el presupuesto deja de ser un mero documento contable y se constituye en «un programa de acción de Gobierno» expresado en cifras y sancionado por los representantes del país.

Se encuentra a cargo de la Dirección General del Presupuesto, dependencia del Ministerio de Hacienda, que realiza su trabajo con los datos que le son proporcionados por los organismos de la Administración Pública, teniendo en cuenta los cálculos de Gastos y Recursos que la Dirección realiza y los consolida.

Art. 216 y 217 Constitución Nacional

2. Discusión y Aprobación

Segunda etapa encomendada al Parlamento. Se inicia con la recepción del proyecto enviado por el Poder Ejecutivo (P.E.) y termina con la aprobación final del mismo, hayan sido introducidas o no modificaciones. La aprobación parlamentaria se cumple por medio de una Ley.

Es importante señalar en este punto que el Congreso discute y aprueba el Presupuesto de la Administración Central, es decir, el del Poder Ejecutivo (P.E.), Poder Legislativo (P.L.) y el Poder Judicial (P.J.). Los pertenecientes a las municipalidades se rigen por la Ley Orgánica Municipal o Cartas Orgánicas de cada entidad, etc.

Art. 216 (última parte) Constitución Nacional

3. Ejecución Presupuestaria

Una vez aprobado el proyecto y transformado en Ley, este entra a regir desde el día en que se inicia el ejercicio presupuestario hasta el día de su término. En todos los países del mundo, el Poder Ejecutivo (P.E.) es el encargado o el que tiene la responsabilidad de su correcta aplicación.

La ejecución presupuestaria comprende básicamente dos actividades financieras: a) la recaudación de los ingresos y b) la realización de los gastos que el presupuesto contempla.

Aclaración sobre la Ejecución Presupuestaria

Con respecto a los ingresos, el Presupuesto General de la Nación (PGN) es un mero cálculo estimativo. El Parlamento aprueba la Ley y no compromete al Poder Ejecutivo (P.E.), ya que en el Ejercicio Fiscal puesto en vigencia se puede recaudar más de lo calculado o, por el contrario, se podría percibir menos que la suma prevista, SIN FALTAR A LA LEY.

En cuanto a los Gastos autorizados por el Poder Legislativo (P.L.), el presupuesto aprobado es indiscutiblemente una Ley; por consiguiente, el Poder Ejecutivo (P.E.) no podrá apartarse de las obligaciones de los gastos, ni en cuanto al monto de ellos o de cada Organismo de Gobierno (OG), ni en cuanto al destino que la Ley Presupuestaria les dio.

4. Justificación o Rendición de Cuentas

El Gobierno, por sí o por órganos de su administración financiera, presenta una cuenta completa y detallada sobre la gestión presupuestaria del ejercicio fenecido. En ella, se confrontan la previsión financiera efectuada con anterioridad al ejercicio presupuestario con el resultado obtenido al término de este, comprendiendo esa confrontación no solo la de los gastos e ingresos previstos o autorizados en el presupuesto, sino también aquellos que hayan sido necesarios agregarse a los primitivamente autorizados.

Este documento financiero permite:

1. Apreciar la forma en que el Poder Ejecutivo (P.E.) cumplió el mandato que el presupuesto implica y, por otra parte,
2. Apreciar la aproximación con que la previsión se ha realizado, sirviendo de base o antecedente para la elaboración de posteriores proyectos presupuestarios.

El Presupuesto General de la Nación: Definición y Elementos

El Presupuesto General de la Nación (PGN) es un documento aprobado anualmente por ley del Congreso Nacional y contiene el cálculo de ingresos y gastos previsto para cada ejercicio fiscal, y que sistemáticamente debe confeccionar el Poder Ejecutivo conforme a las leyes y prácticas que rigen su preparación.

Se entiende por el Presupuesto General de la Nación como el instrumento de ejecución del Plan de Gobierno Nacional o Municipal, financiado con los recursos públicos provenientes de impuestos, tasas y contribuciones, entre otros.

Elementos Clave del Presupuesto General de la Nación

Se pueden tomar de la definición por lo menos 6 elementos, como ser:

1. Es un documento legal: No constituye una mera previsión contable para un periodo futuro, sino una Ley que, aunque diferente a otras leyes, implica una aprobación del Poder Legislativo y un mandato estricto en materia de gastos que en él se contemplan.
2. Es sistemático: Es decir, es una presentación en cifras de las sumas que contiene, confeccionada de acuerdo con un sistema, persiguiendo la agrupación de los gastos según su objeto.
3. Es un cálculo y una autorización anticipada: Es en sí mismo una previsión de una realidad económica y futura, que implica el cálculo de los ingresos que se espera percibir durante el periodo en que se aplica.
4. De los Gastos y de los Ingresos: Constituyen las dos partes esenciales en que se descompone y están en íntima relación, porque, en finanzas, se admite que los ingresos se regulen por los gastos.
5. De un Estado: Porque ellos se refieren únicamente al Estado, sin perjuicio de otros entes políticos, municipales, etc., que tengan presupuestos.
6. Durante un cierto periodo de tiempo: Por lo mismo que constituye una previsión financiera, es confeccionada para un espacio limitado de tiempo conocido con el nombre de «ejercicio presupuestario», por lo general de un año, sea o no calendario.

Componentes de la Estructura Presupuestaria

La estructura presupuestaria se desagrega por los niveles de programas o actividades, grupo y subgrupo de objeto de gasto, objeto del gasto específico, por fuente de financiamiento y combinaciones. Al mismo tiempo, cuentan con unidades ejecutoras o responsables para la gestión y ejecución presupuestaria, financiera o técnica; y sus componentes son:

• Programa: El instrumento presupuestario destinado a cumplir las funciones del Estado, así como sus planes a corto plazo. Mediante el mismo es posible fijar metas a cumplir y además evaluar los resultados obtenidos. Su ejecución queda a cargo de una unidad administrativa, la cual se encargará de adoptar un conjunto de acciones integradas y obras específicas, empleando los recursos humanos, materiales y financieros con la finalidad de alcanzar el objetivo prefijado.
• Subprograma: Consiste en la división de programas complejos a fin de facilitar la ejecución en un campo específico. En el subprograma se fijan metas parciales que serán alcanzadas mediante acciones concretas y específicas por unidades operativas.
• Proyectos de Inversión: Es el conjunto de obras que se realizarán dentro de un programa o subprograma de inversión para la formación de bienes de capital. Su ejecución estará a cargo de una unidad administrativa capaz de funcionar con eficacia en forma independiente. La ejecución de proyectos de inversión financiados con recursos del crédito público externo debe realizarse conforme al plan operativo anual, cumpliendo además con las regulaciones expedidas por el Ministerio de Hacienda relacionadas con el avance físico-financiero y el plan financiero de cada proyecto en ejecución.

Principios Presupuestarios

El Artículo 6º establece los Principios Presupuestarios. El Presupuesto General de la Nación se administrará con sujeción a los principios de universalidad, legalidad, unidad, anualidad y equilibrio, entendiéndose por los mismos:

• a) Universalidad: Que todos los ingresos y todos los gastos realizados por los organismos y entidades del Estado deben estar expresamente presupuestados.
• b) Legalidad: Los ingresos previstos en la Ley de Presupuesto son estimaciones que pueden ser superadas por la gestión de los organismos recaudadores. Los gastos autorizados en la ley de Presupuesto constituyen el monto máximo a ser desembolsado y, en ningún caso, podrán ser sobrepasados, salvo que otra ley así lo establezca.
• c) Unidad: Que todos los ingresos, gastos y financiamientos componentes del Presupuesto General de la Nación deben incluirse en un solo documento para su estudio y aprobación.
• d) Anualidad: Que el Presupuesto General de la Nación incluirá las estimaciones de los ingresos y la programación de gastos correspondientes al ejercicio fiscal de cada año, sin perjuicio de la vigencia de planes de acción e inversión plurianuales.
• e) Equilibrio: Que el monto del Presupuesto de gastos no podrá exceder el total del presupuesto de ingresos y el de financiamiento.

El Equilibrio Presupuestario

Entre los principios clásicos en materia presupuestaria, está ubicada la del equilibrio presupuestario que debe darse año tras año, ejercicio tras ejercicio.

El equilibrio presupuestario no constituye la aparente relación de equivalencia entre el monto de los gastos aprobados y el volumen de los ingresos calculados, sino algo mucho más complejo que la mera relación igualitaria entre dos cantidades.

Todo presupuesto está formalmente nivelado, ya que la suma de gastos debe estar siempre exactamente cubierta por los ingresos, por lo que, cuando se dice que un presupuesto está nivelado, se quiere significar que la suma de ciertas clases de ingresos debe ser igual a la suma de ciertas clases de gastos.

Ahora bien, el principio del equilibrio solo tendría vigencia efectiva en cuanto los pueblos vivan periodos normales y regulares en materia económico-financiera y no así en periodos de inflación o depresión, épocas en que pretender mantener el equilibrio presupuestario sería funesto para la economía nacional, puesto que no sería posible apelar a los medios necesarios para restablecer las finanzas nacionales alteradas por una inflación o una depresión.