Fundamentos del Ciclo Presupuestario y Control Fiscal Europeo

El Ciclo Presupuestario según la Ley General Presupuestaria (LGP)

La Ley General Presupuestaria (LGP) establece cómo deben desarrollarse todas las fases del ciclo presupuestario: elaboración, aprobación, ejecución y control. El presupuesto se refiere al año presupuestario.

Fases del Ciclo Presupuestario

Elaboración
Corresponde al Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda. Esta fase comienza el 1 de abril y tiene una duración de seis meses.
Aprobación
La Constitución Española (CE) establece un periodo de tres meses para su aprobación, que va desde el 1 de octubre hasta finalizar diciembre del año anterior. La aprobación la llevan a cabo las Cortes Generales.
El Consejo de Estado es el órgano supremo consultivo encargado de elaborar un informe favorable vinculante para poder aprobar los Presupuestos Generales del Estado (PGE).
Ejecución
Durante el año presupuestario, el Gobierno realiza la fase de ejecución durante los doce meses del año, que es el cumplimiento de dicho presupuesto.
Control
La fase de control se divide en dos:
- Control durante la ejecución: Lo lleva a cabo la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
- Control posterior: Lo realiza el Tribunal de Cuentas (TC). Desde el 1 de enero al 31 de agosto del año siguiente se lleva a cabo una fase de control parlamentario. El TC emite un dictamen que terminaría el 1 de marzo del año posterior al siguiente. Esta fase de control posterior suma en total catorce meses.

Prórroga Presupuestaria

La CE establece que, si no se aprobara la Ley de Presupuestos Generales del Estado (LPGE) antes del 1 de enero, se prorrogarán automáticamente los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. Esto se aplica también a las Comunidades Autónomas (CCAA) y a las Entidades Locales.

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento es un acuerdo de los Estados miembros de la Unión Europea (UE) en relación con su política fiscal. Su objetivo es prevenir la aparición de un déficit presupuestario excesivo en la zona euro tras la entrada en vigor del euro, por lo que pretende garantizar una gestión austera de la Hacienda Pública (HP).

Para controlar el déficit, la UE lleva a cabo un régimen de control mediante dos mecanismos:

1. Supervisión Multilateral

Consiste en el deber de informar al Consejo de las políticas económicas y presupuestarias. Esto lo establece el Estado respecto a las CCAA y a los ayuntamientos, y ocasionó que en 2012 se contrataran a muchos administrativos para poder elaborar esos informes. Esto quedó recogido en los servicios de carácter general.

Este informe que los Estados deben presentar a la UE se llama Programa de Estabilidad, que contiene una serie de requisitos, un objetivo a medio plazo, unas perspectivas económicas, una descripción de las medidas económicas que adopta el gobierno y un análisis de cómo van a afectar esas medidas a la situación económica.

Si el Consejo detecta desviaciones respecto al objetivo presupuestario, formulará una recomendación al Estado, llamadas cláusulas de gobierno económico, para que adopte medidas de ajuste necesarias e impedir que se produzca un déficit excesivo.

2. Procedimiento de Déficit Excesivo

Consiste en negociar una serie de medidas económicas. La Comisión Europea es el órgano ejecutivo de la UE que elabora un informe diciendo quién incumple, en qué medida, y si existe riesgo de incumplimiento en el futuro. Esta emite un dictamen al Estado miembro y otro al Consejo de la UE.

El Consejo elabora recomendaciones de política económica para que el Estado miembro mantenga el déficit público fijado, indicándole las medidas que tiene que cumplir y le da un plazo. A pesar del principio de transparencia, no es obligatoria la publicación de las recomendaciones, aunque se puede utilizar como medida de sanción.

Régimen de Sanciones

Si el Estado no sigue las recomendaciones o no alega mediante otras políticas, el Consejo formula una advertencia al Estado indicando las medidas que tiene que cumplir y el plazo. Si el Estado no obedece, se establecen sanciones en las cuales el Consejo exige un depósito sin intereses, es decir, piden dinero a los que más lo necesitan, con lo cual se agrava el problema.

El importe de este depósito es el 0,2% del Producto Interior Bruto (PIB).
Es reintegrable, pero cuando el Estado cumpla con las reformas, se le devolvería.

El Consejo puede imponer las multas que considere oportunas. Las medidas de sanción pueden ser preventivas, correctivas o coercitivas (Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera – LOEPSF).

Indicadores Presupuestarios y Ratios Fiscales

Los indicadores presupuestarios están agrupados en los siguientes ratios:

Ratios de Ejecución

De gastos: Importe de los gastos que se han llegado a reconocer con respecto al crédito definitivo. Fórmula: Obligaciones reconocidas netas / Créditos totales.
De ingresos: Qué derechos de cobros han llegado a estar reconocidos con respecto al total del presupuesto. Fórmula: Derechos reconocidos netos / Revisión definitiva.

Ratios de Realización

De gastos: Porcentaje de los gastos reconocidos que se han pagado. Fórmula: Pagos / Obligaciones reconocidas netas.
De ingresos: Porcentaje de los derechos reconocidos que se han cobrado. Fórmula: Recaudación neta / Derechos reconocidos netos.

Ratios de Aplazamiento

Periodo de cobro: Fórmula: (Derechos pendientes de cobro / Derechos reconocidos netos) x 365 días.
Periodo de pago: Fórmula: (Obligaciones pendientes de pago / Obligaciones reconocidas netas) x 365 días.

Ratios de Austeridad

Sobre el P.I.B.: Son los elementos por los que la política económica entra en la regulación presupuestaria:
1. Estabilidad presupuestaria.
2. Sostenibilidad financiera.
3. Regla de gastos.
4. Presión fiscal: DRN de tipo fiscal / Renta familiar disponible.
Ahorro bruto: Ahorro bruto / Derechos Reconocidos (DR) en operaciones corrientes.
Ahorro neto: Ahorro neto / DRN en operaciones corrientes.
Situación económica: Se elaboran con el resultado presupuestario y es el saldo presupuestario sobre el presupuesto de gastos.
Financiación: Gastos sobre ingresos, ya sean corrientes o de capital.

Ratios de Proporción

La variable que se encuentra en el numerador forma parte del denominador.

Esfuerzo inversor: Del total de gastos, qué parte es de capital. Fórmula: Gastos capítulos VI y VII / Obligaciones reconocidas netas.
Transferencias y subvenciones: Del total de gastos, qué parte son para otras administraciones.
De personal: Qué parte se destina al personal.

Ratios Per Cápita

Ingresos, endeudamiento, gasto, inversión y superávit, que es dividido entre el número de habitantes (hab) del municipio, de la CCAA o del país.

Gastos por habitante: Obligaciones reconocidas netas / Nº hab.
Inversión por habitante: Gastos cap. VI y VII / Nº hab.
Superávit o déficit por habitante: Resultado presupuestario ajustado / Nº hab.

Ratios de Variación

Índice anual: De partidas y de índices.
Tasa de modificaciones presupuestarias: Indica si el presupuesto se había hecho bien. Esta tasa se puede calcular para todo el presupuesto o para cada partida.

La Cuenta General

Cuentas Anuales
1. Balance.
2. Cuenta de resultados.
3. Memoria (gastos con financiación afectada, remanente de tesorería, indicadores presupuestarios, informe presupuestario del ejercicio corriente y de ejercicios cerrados).
4. Estado de liquidación.
Documentación Complementaria
Actas de arqueo, extractos bancarios, cuentas de empresas, memoria de servicios y de objetivos.

Principios Presupuestarios

Principios de Transparencia (Dentro de la LGP)

Responsabilidad: Cada crédito presupuestario tiene un responsable, un gestor, y debe gastarse ese dinero (ni más ni menos). Suele aparecer en los gastos. El Estado no asume los compromisos de las CCAA y Entidades Locales; ni las CCAA asumen las deudas de las Entidades Locales (LOEPSF).
Publicidad: La Ley de Presupuestos (LP), sus modificaciones y su posterior liquidación se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Se desarrolla en la Ley de Transparencia. La publicidad del presupuesto no permitiría el control y el acceso a la información sin los principios de claridad, unidad y universalidad.
Unidad: Solo tiene que haber un presupuesto, y es el que obliga a que las pensiones y las cotizaciones sociales, a pesar de tener una tesorería separada, vaya todo en el presupuesto consolidado del Estado. Los presupuestos autonómicos se pueden considerar una excepción aquí. Según la CE, está muy relacionado con el principio de universalidad.
Universalidad: No puede haber gastos e ingresos que estén fuera del presupuesto, y es el que permite que existan modificaciones presupuestarias. Puede ser una excepción el carácter ampliable de algunos créditos y la reposición de créditos.

Principios Políticos

Obligatoriedad

Afecta a todo el ciclo presupuestario. Es obligatorio cumplir las fases del ciclo presupuestario y en el plazo establecido.

Estabilidad

Consiste en limitar el déficit público con el PIB del país mediante la consolidación fiscal (déficit 0, límite a la deuda pública y al gasto público). Una posible excepción es decretar el estado de emergencia.

Según la LOEPSF, ninguna Administración Pública (AP) puede incurrir en déficit estructural (déficit ajustado al ciclo), por lo que tiene que haber equilibrio presupuestario (déficit 0) o superávit, es decir, que no haya capacidad ni necesidad de endeudamiento. En caso de reforma estructural, el conjunto de las AP podrá alcanzar un déficit del 0,4% del PIB nacional (del déficit máximo del 3%, el estructural será como máximo 0,4%) o el establecido en la normativa europea cuando sea inferior.

Autonomía

Cada ente tiene la libertad de establecer su presupuesto de gastos, en función de los ingresos que pueda conseguir.

Lealtad

Obliga a que las administraciones tengan en cuenta el impacto de sus actuaciones en los presupuestos de otras administraciones. Por tanto, la gestión de un ayuntamiento no puede perjudicar a otro municipio (LOEPSF).

Plurianualidad

Establece la posibilidad de fijar políticas plurianuales que obligan a aprobar determinados gastos en el siguiente presupuesto. Esto es una exigencia de la UE para que puedan llevarse a cabo las políticas europeas de los distintos países y conlleva a que el próximo gobierno deberá cumplir con la política fijada. Está dentro del principio de temporalidad. Se aprueban en la Ley de Presupuestos Generales (LPG) y pueden durar hasta cuatro años.

Economía

Consiste en evitar despilfarros.

Eficiencia

Para conseguir unas determinadas políticas o fines se necesitan utilizar los medios adecuados.

Principios Prácticos

Unidad de Caja: Hay una única tesorería con el fin de poder coordinar los cobros y los pagos y así evitar ociosidades (evitar tener una tesorería excesiva y no dejar el dinero estancado, pedir dinero prestado y pagar intereses). La Seguridad Social (SS) es una excepción a este principio, ya que tiene una tesorería aparte.
Presupuesto Bruto (o de No Compensación): Los gastos y los ingresos van por separado, prohibido compensar gastos e ingresos. También llamado de no compensación (principio contable).
Claridad: Para cada crédito presupuestario debe venir especificado los gastos y los ingresos.
Exactitud: Las cantidades deben ser exactas. Excepciones: en el tema de los gastos, los ingresos son previsiones, por lo que no cumplen con este principio, al igual que los gastos, previsiones. Las estimaciones se tienen que aproximar lo máximo posible a la ejecución presupuestaria.
Equilibrio Formal: Igualdad entre gastos e ingresos. No está relacionado con la política económica. Los incrementos de deuda van en los ingresos, y las devoluciones de deuda van en gastos para que todo cuadre. Este principio se alcanza mediante el capítulo IX en el presupuesto de ingresos.
Anualidad: Los presupuestos tienen que ser anuales, cada año. Todos los créditos se considerarán extintos a 31 de diciembre, salvo que se prorrogue el presupuesto automáticamente. Este principio está dentro del principio de temporalidad. Una excepción son las incorporaciones de créditos, los remanentes de créditos y los gastos plurianuales.
Especificidad (o Especialidad): Tiene tres vertientes: cuantitativa, cualitativa y temporal. Toda partida tiene que tener claro a qué período pertenece, con qué cantidad está dotada y para qué es. Vulneran este principio los servicios de carácter general, el fondo de contingencia, las modificaciones presupuestarias o los anticipos de tesorería. Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados.
No Afectación: Todos los ingresos financian a todos los gastos y no es posible identificar de dónde salen los ingresos para cada gasto. La Seguridad Social es una excepción, ya que el gasto por pensiones solo se puede financiar con cotizaciones sociales, y estas solo se pueden utilizar para pensiones desde el Pacto de Toledo. Está muy relacionado con el principio de unidad de caja.

Intervención y Clasificación de la Política Económica

Conceptos de Intervención

La palabra «intervención» se puede entender mediante varios significados:

Intervención Económica

Actividad económica del Estado que influye en la vida económica de un país.

En sentido amplio: Es todo lo que hace el Estado e influye en la economía.
En sentido estricto: Actividad del Sector Público (SP) que le hace la competencia al Sector Privado.

Intervención de la IGAE

La IGAE es un órgano interno de la propia administración que tiene autonomía en sus funciones. Es una figura importante porque en todas las administraciones públicas hay una intervención pública. Aparte de la IGAE, interviene la cuenta de todas las administraciones territoriales inferiores (CCAA y las Entidades Locales, organismos autónomos, empresas y fundaciones públicas). Se encarga del control en la ejecución del presupuesto y de la contabilidad pública.

Intervención Disciplinaria

Es una medida que consiste en que la Administración Central releva a una persona que está al mando y asume sus funciones.

Clasificación de la Política Económica

El Sector Público puede favorecer a unos agentes económicos o a otros mediante las tres vertientes en las que se clasifica la política económica:

Política Monetaria
No la tienen los países del Euro. Consiste en emitir moneda. Puede ser:
- Expansiva: Se compran títulos de deuda pública para que haya más euros en circulación en el mercado.
- Restrictiva: Se intenta quitar euros en circulación.
Política Fiscal
Se divide en tributaria y presupuestaria.
- Tributaria: Se decide a quién se le quita más dinero. Puede ser progresiva (le quito más al que más tiene) o regresiva (le quito más al que menos tiene).
- Presupuestaria: En qué medida el Estado puede reactivar o paralizar la economía. Está relacionada con el déficit público.
Política Sectorial
Son regulaciones que favorecen a determinados sectores.

Anexos: Órdenes de Entrada en la UE y en el Euro

Orden de Entrada en la Unión Europea

Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Dinamarca, Irlanda, Reino Unido, Grecia, España, Portugal, Austria, Finlandia, Suecia, Chequia, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Bulgaria, Rumanía, Croacia.

Orden de Adopción del Euro

Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Grecia, Eslovenia, Chipre, Malta, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania.