Hacia una Nueva Administración Pública: La Visión de Frederickson

Algunos sostienen que los pilares fundamentales de la administración pública (sus valores esenciales) están claramente definidos. Según Kaufman, estos son: representatividad, competencia políticamente neutral y liderazgo ejecutivo (el modelo tricotómico). Otros argumentan que los cambios en la administración pública se asemejan a un juego de suma cero entre la eficiencia administrativa y la capacidad de respuesta política ante el pueblo (el modelo dicotómico). Sin embargo, para Frederickson, estos dos modelos son simplificaciones excesivas, ya que no consideran la vasta variación, a menudo rica y a veces sutil, existente en la práctica.

¿Qué es la Nueva Administración Pública (NAP)?

La razón de ser de la administración pública tradicional es, casi siempre, la búsqueda de una gestión mejor, basada en principios de eficiencia, economía y coordinación. Por su parte, la Nueva Administración Pública (NAP) añade la igualdad social a estos objetivos fundamentales. Así, la NAP plantea una pregunta crucial: ¿este servicio o política aumenta la igualdad social?

El término “igualdad social” engloba un conjunto de premisas de valor que surgen de la observación de que “el gobierno pluralista discrimina sistemáticamente a favor de las burocracias estables y su clientela especializada, en contra de aquellas minorías que carecen de recursos políticos y económicos”. Esta situación se manifiesta en problemas como el desempleo, la pobreza, las enfermedades, la ignorancia y la desesperanza. La privación continua en medio de la abundancia engendra una inconformidad generalizada, lo que a menudo conduce a la represión y a un ciclo de mayor descontento.

Una administración pública que no se esfuerce por lograr cambios que corrijan la privación de las minorías, probablemente será utilizada, finalmente, para reprimir esas minorías. Los procedimientos de la democracia representativa operan actualmente de una manera que no busca revertir la discriminación sistemática contra las minorías. Si este problema no se soluciona, se convertirá en una amenaza a la viabilidad del sistema político en el futuro.

Así, la igualdad social incluye actividades orientadas a fortalecer el poder político y el bienestar económico de estas minorías. La Nueva Administración Pública (NAP) busca cambiar las políticas y estructuras que inhiben la igualdad social.

Waldo plantea la dicotomía política/administración, argumentando que es poco viable que el administrador sea neutral en la política. La Nueva Administración Pública (NAP) intenta responder a esto afirmando que los administradores no son neutrales. Por el contrario, deberían estar comprometidos con la buena administración y con la igualdad social como valores y objetivos de la gestión, ya que el administrador público es quien, en última instancia, ejecuta la política.

La Nueva Administración Pública (NAP) intenta buscar cambios que favorezcan sus objetivos: la buena administración, la eficiencia, la economía y, fundamentalmente, la igualdad social (lo que implica cambiar las políticas que la inhiben).

La NAP propone formas burocrático-organizativas modificadas, que incluyen: la descentralización, la devolución, los proyectos, los contratos, la mayor sensibilidad, el desarrollo de organizaciones, la expansión de la responsabilidad, y la confrontación y participación del cliente. Estos son conceptos esencialmente antiburocráticos que caracterizan a la Nueva Administración Pública (NAP). Es decir, fortalecen el cambio burocrático-político al incorporar flexibilidad a este esquema tradicionalmente burocratizado.

Otros elementos que favorecen este cambio son los sistemas de programación, planificación y presupuestación, ya que avalan su realización, evitando el «cambiar por cambiar», y son los recursos que contribuyen a su justificación y ejecución apropiada.

Por lo tanto, el cambio es básico para la NAP.

La igualdad social implica un fuerte gobierno administrativo o ejecutivo. Se reconocen cada vez más las facultades del gobierno para formular políticas. La NAP también trata de influir y ejecutar las medidas de política no solo desde el punto de vista de la eficiencia, sino también aquellas que mejoren la calidad de vida de todos. La NAP se preocupa menos por formar instituciones y más por inventar diversos medios de resolver los problemas públicos, tratando de no convertirse en burocracias atrincheradas no responsables. En resumen, la NAP se preocupa más por los medios para resolver los problemas que por la institución en sí.

La NAP propone lo que podría describirse como un “conductismo de segunda generación”. Este enfoque subraya la parte pública de la administración pública. Reconoce la importancia de comprender, de la manera más científica posible, cómo y por qué las organizaciones se comportan como lo hacen, pero suele estar más interesado en el efecto de esa organización sobre su clientela y viceversa. En suma, el conductista de segunda generación es menos “genérico” y más “público” que su antecesor; menos “descriptivo” y más “prescriptivo”; menos “neutral” y más “normativo”; y, no menos científico.

La Teoría de la Organización y la Nueva Administración Pública

Cuatro Procesos Básicos en las Organizaciones Públicas

La NAP propone una manera diferente de abordar el fenómeno. Frederickson identifica cuatro procesos básicos que intervienen en las organizaciones públicas y que son fundamentales para comprender y mejorar la administración pública:

• Proceso distributivo
• Proceso integrativo
• Proceso de intercambio de límites
• Proceso socioemocional

1. Proceso Distributivo

Este proceso se relaciona con la distribución externa de bienes y servicios a categorías particulares de personas. El análisis de costo-beneficio es la principal técnica para comprender los resultados del proceso distributivo. Dado que intenta proyectar los posibles costos y beneficios de diversos programas (utilidad), es una parte central de la NAP.

Junto con el presupuesto ejecutivo, los sistemas de decisión racional o de costo-beneficio aumentan el poder de los ejecutivos y administradores y son, asimismo, parte de la NAP. Actualmente, está surgiendo una forma más reciente de análisis distributivo orientada a la equidad, tanto externa como interna en la Administración Pública (AP).

Este enfoque se centra en la equidad de la distribución de los servicios gubernamentales dentro de una jurisdicción. En la NAP, el proceso distributivo interno probablemente mostrará menor disposición a hacer compromisos incrementales o a “negociar”, y una mayor inclinación hacia la “confrontación administrativa” (lo que implica menos complacencia y más énfasis en la obtención de recursos).

2. Proceso Integrativo

Las jerarquías de autoridad son los medios principales por los cuales se coordina el trabajo de las personas en las organizaciones de administración pública. Se concibe a los administradores como individuos que desempeñan funciones dentro de la jerarquía y cuyas tareas se integran a través de todas las jerarquías para constituir un todo cohesivo y orientado hacia una meta. Tradicionalmente, el administrador público ha sido visto como quien construye y mantiene la organización.

Probablemente, la mejor manera de interpretar la NAP sea decir que propone sistemas jerárquicos modificados. Se utilizan varios medios, como la técnica de proyecto o matriz. Por definición, el proyecto es temporal. La principal ventaja de los proyectos es, desde luego, que pueden cesar. Mientras las burocracias no pierden su estabilidad ni se autodestruyen, los proyectos sí. El proyecto es especialmente útil cuando está asociado a mejoras de “una sola vez”, y también cuando sirve para supervisar y coordinar los contratos del gobierno con la industria.

Otros procedimientos para modificar las jerarquías incluyen el modelo de la toma de decisiones en grupo, la función de enlace y la llamada organización dialéctica. La exploración con estas técnicas es parte fundamental de la NAP. La búsqueda de técnicas integrativas menos estructuradas, formales y autoritarias en las organizaciones públicas está apenas empezando.

La defensa que hace la NAP de procesos integrativos menos formales tiene dos graves dificultades: primero, la posible escasez de especialistas que sean esencialmente programadores; y segundo, el conflicto permanente entre los administradores de alto y bajo nivel. El proceso integrativo tiene una preferencia marcada por un alto grado de autonomía en la base. Mientras que en el pasado siempre se benefició a los altos niveles jerárquicos, la NAP busca un medio para favorecer a los niveles inferiores.

3. Proceso de Intercambio de Límites

Este proceso describe la relación general entre la organización de administración pública y sus grupos y clientes. El proceso de intercambio de límites también explica la relación entre los niveles de gobierno de un sistema federal. La futura teoría de la organización tendrá que integrar el patrón de intercambio de límites. Primero, será necesario que las minorías que hasta ahora no lo han hecho, participen mucho más en calidad de clientes. En este sentido, todas las organizaciones públicas están orientadas hacia el “cliente”.

Es problemático determinar cuál es el medio que puede asegurar una gran participación de los clientes. El desarrollo de este patrón de intercambio de límites anuncia el posible desarrollo de nuevas formas de relaciones intergubernamentales, en particular las relaciones fiscales.

4. Proceso Socioemocional

La NAP exigirá características individuales y de grupo que difieran de las actuales. El difundido empleo de la capacitación en sensibilidad, las técnicas T o el “desarrollo organizacional” son técnicas que incluyen la disminución de la dependencia del individuo respecto a la jerarquía, lo cual le permitirá tolerar conflictos y emociones, y prepararlo para asumir mayores riesgos.

Las técnicas de preparación socioemocional son recursos fundamentales para el cambio administrativo. Se espera que ayuden a crear modos organizativos descentralizados y posiblemente orientados hacia los proyectos. Además de la igualdad social, la NAP se compromete a lograr una organización interna que se aproxime más a la igualdad (es decir, enfocada en las personas, en el grueso de la organización).

Conclusiones

La búsqueda de la igualdad social otorga a la administración pública una auténtica base normativa. La administración tendrá que cambiar el apoyo que siempre ha recibido de sus fuentes tradicionales por el de las minorías hoy en desventaja. Sin embargo, parece que la NAP deberá estar dispuesta a asumir esos riesgos.

Primero, la administración pública contará con el apoyo de empresarios y de las clases medias y medias-altas.

Segundo, se esperan mayores controles legislativos sobre la administración y sobre las pautas distributivas de esas dependencias.

Tercero, la NAP podría generar un sistema político en el que los funcionarios elegidos hablaran por la mayoría y por las minorías privilegiadas, mientras que los tribunales serían portavoces de las minorías en desventaja.