Funciones Esenciales del Sector Público

El sector público cumple funciones de asignación eficiente de recursos, redistribuye la renta y estabiliza el ciclo económico. Interviene en una economía de mercado para conseguir ganancias de eficiencia (función asignativa), para conseguir una distribución más justa de la renta (función redistributiva) y para estabilizar la economía (función estabilizadora).

Función Asignativa: Eficiencia en la Asignación de Recursos

Para asignar de manera eficiente los recursos, se deben cumplir una serie de condiciones:

• Existencia de competencia perfecta.
• Existencia de información completa.
• Precios de equilibrio sin distorsiones.
• Existencia de rivalidad.

Función Redistributiva: Equidad en la Distribución de la Renta

El mercado distribuye la renta a las personas según su productividad. No obstante, existen personas que no presentan factores productivos (jubilados, desempleados, entre otros). Existen desigualdades entre las personas que conforman la sociedad, lo que se considera socialmente injusto. Ante esto, el sector público distribuye la renta de manera coactiva y normativa. Esto se consigue mediante el gasto público (como transferencias monetarias o en especie, ofreciendo servicios o bienes gratuitos) y mediante impuestos progresivos sobre la renta.

Función Estabilizadora: Amortiguación del Ciclo Económico

Esta función tiene como objetivo amortiguar las fluctuaciones coyunturales del ciclo económico para conseguir un crecimiento estable con altos niveles de ocupación y estabilidad de los precios, mediante política fiscal (aumentando o disminuyendo la renta según épocas de recesión o de crecimiento).

Composición del Sector Público

El sector público se compone de organismos administrativos (incluyendo poder legislativo, ejecutivo y judicial), organismos autónomos, instituciones y empresas que realizan actividades económicas en nombre del Estado y que están representadas por el Estado.

Descentralización Fiscal en España

Este proceso empieza con la Constitución Española de 1978 (CE/78). Mediante este proceso, las Comunidades Autónomas (CCAA) asumieron competencias importantes, lo que provocó transferencias financieras. El proceso se centró más en gastos que en ingresos, por lo que el gasto de las administraciones autonómicas y locales ha ido en aumento. Hay dos formas de financiación: el régimen foral (País Vasco y Navarra) y el régimen común (las 15 CCAA restantes).

Intervención del Sector Público en la Economía a Través de los Presupuestos

Función Asignativa

Procura una adecuada asignación de los recursos en la economía mediante la provisión de bienes y servicios que el sector privado o el mercado no proveería de forma correcta, especialmente bienes públicos puros y mixtos, y los servicios y bienes de carácter social.

Función Distributiva

Distribuye y redistribuye la renta y la riqueza, mediante la reducción de las desigualdades y el fomento de la igualdad de oportunidades.

Función Estabilizadora

Estabiliza la economía y suaviza los ciclos económicos para conseguir altos niveles de ocupación, baja inflación y crecimiento económico.

Instrumentos de Intervención: Política Económica

La intervención de la administración en la economía se realiza a través de la política económica, que se instrumenta mediante la política monetaria y la política fiscal.

Política Monetaria

La política monetaria está en manos de los bancos centrales. Es la política de control sobre el precio, la oferta y la disponibilidad de dinero. El principal objetivo de los bancos centrales con esta política es la lucha contra la inflación. Las operaciones frecuentes de esta política son las operaciones de mercado abierto, la fijación de tipos oficiales de interés y la fijación del coeficiente de caja. La política monetaria no se fija principalmente en los presupuestos públicos, pero las decisiones y acciones adoptadas tienen impacto en ellos.

Política Fiscal

La política fiscal está en manos de los gobiernos y está directamente asociada a los presupuestos públicos. Se implementa mediante políticas que pretenden impactar a la economía para garantizar el crecimiento económico, la ocupación plena y el buen uso de los recursos económicos.

Funcionamiento de la Política Fiscal:

• Estabiliza la economía sin necesidad de legislación específica, actuando de forma inmediata y siendo de tipo reactivo.
• Puede afectar la flexibilidad y discrecionalidad presupuestaria dependiendo de su magnitud.
• Se realiza mediante medidas discrecionales de política fiscal, que son decisiones que aprueban y ponen en marcha actuaciones públicas que afectan a los ingresos y gastos presupuestarios.

En resumen, la política fiscal supone la intervención de administraciones o gobiernos en la economía.

Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común

Las Comunidades Autónomas (CCAA) de régimen común se financian mediante ingresos tributarios, transferencias y otros ingresos. Los ingresos tributarios se dividen entre tributos propios y tributos estatales cedidos.

Tributos Propios

Son los creados por la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta que cumplan los principios impositivos constitucionales. Estos tributos no pueden:

• Gravar hechos imponibles ya gravados por un impuesto estatal o municipal.
• Gravar hechos imponibles que no correspondan a su territorio.
• Suponer un obstáculo a la libre circulación de personas, mercancías o servicios.

También son considerados tributos propios los recargos sobre los tributos de otras administraciones.

Tributos Cedidos

Son los impuestos con titularidad estatal que el Estado cede a las CCAA. Esta cesión puede ser total o parcial, en ámbitos normativo, de gestión y de recaudación. Ejemplos: Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, tributos relacionados con el patrimonio recaudado en la comunidad, tasas sobre el juego.

Otras Fuentes de Financiación

Otras fuentes de financiación son los fondos (el de suficiencia, de compensación interterritorial, otros fondos específicos entre los que se encuentra el de renta relativa o específicos de sanidad) y los fondos europeos (entre los que están el Fondo Social Europeo o el Fondo Europeo de Desarrollo Regional). Por último, las CCAA se financian de recargos, contribuciones especiales o participación en los ingresos del Estado.

Impacto de la Economía en los Presupuestos Públicos

Se identifican tres tipos de fuerzas económicas a corto plazo que afectan a los presupuestos públicos:

1. Disminución de los ingresos vinculados a la actividad económica: Esto tiene efectos especiales en los ingresos tributarios, especialmente los impositivos. Son principalmente sensibles los impuestos sobre la renta personal, los generales sobre el consumo o sobre la renta de sociedades. Otros ingresos menos sensibles son los impuestos sobre la propiedad o sobre el juego.
2. Presión de los gastos: Se refiere a los programas y servicios vinculados al trabajo y la empresa, y a los programas de protección social.
3. Déficits públicos: Requieren planes de ahorro presupuestario, incrementos tributarios o el uso de reservas presupuestarias.

Fuerzas Económicas a Largo Plazo

A largo plazo, la importancia recae en la dinámica de los sectores económicos estratégicos tradicionales, el modelo de crecimiento económico y la relevancia de las dinámicas sociales y demográficas.

El Presupuesto del Sector Público

El presupuesto es una norma legal y el principal instrumento financiero donde queda reflejada la actividad de las Administraciones Públicas (AAPP). Es un instrumento de gestión pública con un carácter económico, ya que sirve para racionalizar las decisiones de los gobernantes cuando tienen que satisfacer necesidades colectivas, y un carácter político, ya que en la elaboración y aprobación se conjugan los objetivos de los diferentes partidos políticos.

Los presupuestos mantienen una misma estructura de manera que puedan ser comparables y garantizar información homogénea. Permiten la anticipación mediante la estimación de ingresos y la previsión de gastos. Las AAPP están obligadas a cumplir con el límite de gasto y con la estimación de ingresos. Se elaboran y ejecutan anualmente.

Funciones del Presupuesto

El presupuesto cumple funciones:

• Político-económicas: De previsión, planificación y control, y estabilizadora.
• Político-administrativas: Para la resolución de conflictos, control del gasto público y lograr su uso de manera eficiente, eficaz y transparente.

Elaboración, Presentación y Liquidación

La elaboración, presentación y liquidación de los presupuestos se realiza en dos términos:

• No consolidados: Se presentan sin eliminar transferencias internas entre unidades dentro del sector público de la administración.
• Consolidados: Se presentan eliminando las transferencias internas entre unidades y entidades dentro del ámbito del sector público de la administración.

Ciclo Presupuestario

Si no se aprueban los presupuestos, se prorrogan los del año anterior. En el presupuesto prorrogado, el gasto no puede aumentar. Algunas inversiones no son prorrogables (como las de una obra que ya ha finalizado). En inversiones plurianuales, el límite es el 70%.

Elaboración y Aprobación

Le corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. Su elaboración se lleva a cabo por el Poder Ejecutivo, que presenta un proyecto de presupuesto el año anterior. La aprobación la lleva a cabo el Poder Legislativo, posterior a la discusión y enmienda tanto en el Congreso como en el Senado.

Fases de Ejecución del Presupuesto

1. Autorización: Primero se pide la autorización para la realización de un gasto a la autoridad competente.
2. Disposición: Una vez autorizado, se pacta con un tercero la realización del gasto.
3. Reconocimiento de la Obligación: Se reconoce la obligación con cargo al presupuesto.
4. Pago: Se ordena el pago a través de una orden contra la tesorería del ente.

Todo se lleva a cabo bajo control interno, tanto de legalidad como financiero. Por último, se realiza una auditoría de manera que se puedan comprobar los ingresos, gastos, asientos contables y documentos.

Modificaciones en el Presupuesto de Gastos

Existen diferentes tipos de modificaciones que se pueden realizar en el presupuesto de gastos:

• Créditos Extraordinarios

  Asignan crédito a un gasto que no puede esperar al ejercicio siguiente y que no tiene crédito previsto.

• Suplementos de Crédito

  Asignan crédito a un gasto que no tiene crédito suficiente y no puede esperar al próximo ejercicio.

• Ampliaciones de Crédito

  Incremento de crédito de partidas ampliables.

• Transferencias de Crédito

  Se traspasa crédito de una partida a otra sin incrementar la cuantía total. Pueden ser para la realización de un gasto no previsto o para el aumento de crédito de una partida para la obtención de nuevos ingresos.

Reglas Fiscales y Estabilidad Presupuestaria

La Ley General de Estabilidad Presupuestaria es la ley aplicable a todas las administraciones públicas. Existen marcos diferenciados según se trate de una administración del Estado, una administración autonómica u otro ente que conforma la administración local.

Ámbitos de Aplicación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria

• Objetivo: Conjunto de principios rectores de la política presupuestaria para la estabilidad y el crecimiento.
• Subjetivo: Aplicación a todas las administraciones, tanto la Administración General del Estado como los estatutos autonómicos y demás entidades dependientes que produzcan bienes y servicios, entidades integrantes del sistema de la Seguridad Social, Administración General de las CCAA, entidades locales y demás entidades públicas empresariales de derecho privado.

Principios Fundamentales

1. Estabilidad Presupuestaria: Situación de equilibrio o superávit a lo largo del ciclo económico.
2. Principio Plurianual: La elaboración de los presupuestos anuales del sector público se realizará en un escenario plurianual.
3. Principio de Transparencia: La información de los presupuestos de los entes deberá contener datos mediante los que se pueda verificar el cumplimiento de principios y objetivos.
4. Principio de Eficiencia en la Asignación de Usos de Recursos Públicos: Las políticas de gasto se deberán fijar teniendo en cuenta la situación económica, y las disposiciones en la fase de elaboración y aprobación se tendrán que evaluar sus efectos.

El incumplimiento de la estabilidad presupuestaria supondrá un mayor déficit, lo que implicará la necesidad de formular un plan económico-financiero de reequilibrio a 3 años por parte de la Administración. Las administraciones que, por su incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, provoquen un incumplimiento de la obligación del Estado hacia la UE (del Pacto de Estabilidad y Crecimiento), asumirán parte de la responsabilidad.

Reglas Fiscales: Tipos y Objetivos

Las reglas fiscales son conjuntos de normas de responsabilidad fiscal cuyo objetivo es promover el crecimiento económico estable mediante el control de la acumulación de la deuda. Existen cuatro tipos principales de reglas fiscales:

1. Reglas de Déficit: Se pueden definir en porcentaje o números del PIB, sobre el déficit total, déficit primario o déficit estructural.
2. Reglas de Deuda: Definen un límite de volumen de deuda en porcentaje del PIB.
3. Reglas de Gasto: Establecen límites sobre el gasto total, gasto primario y gasto corriente.
4. Reglas de Ingreso: Establecen límites mínimos o máximos de ingresos y pueden prevenir una excesiva presión fiscal.

La Gestión Presupuestaria y sus Principios

La gestión presupuestaria tiene como objetivos principales:

• Eficacia: Prestar servicios públicos de forma adecuada a las demandas de la ciudadanía y cumplir los objetivos marcados.
• Eficiencia: Alcanzar costes mínimos para un nivel de servicio dado. Esto implica definir bien los objetivos, realizar estudios periódicos y planificar estratégicamente. Existen cuatro tipos de eficiencia: económica, técnica, asignativa y de recursos humanos.
• Equidad: Relacionado con quién se beneficia de la actuación pública.
• Estabilidad Presupuestaria.
• Legalidad.
• Transparencia: La Administración debe ser transparente con sus acciones y proporcionar información pública.

La Nueva Gestión Pública (NGP)

En la Nueva Gestión Pública, el ciudadano no es solo un administrado, sino el centro de la gestión. Se controlan los resultados y objetivos posteriormente, y se rinden cuentas a los ciudadanos. Además del presupuesto, se necesitan otras herramientas como información económica, contabilidad de costes y una mejora continua de las prestaciones de servicios.

Presupuesto Orientado a Resultados (POR)

El Presupuesto Orientado a Resultados (POR) es el sistema de planificación, presupuestación y evaluación que relaciona los recursos asignados con los resultados que se quieren obtener. La relación recursos-resultados puede ser directa o indirecta (presupuesto por programa, donde la información sobre resultados se utiliza en el proceso de asignación de recursos). El enfoque en los resultados tiene presente la producción de bienes y servicios públicos para conseguir resultados que deben estar relacionados con la misión y los objetivos de la organización.

Programas Presupuestarios

Los programas presupuestarios son el instrumento por el que se explicita y formaliza la información sobre los objetivos y resultados que se quieren lograr con los recursos públicos. Permiten visualizar las prioridades políticas para un ejercicio concreto (ejemplos: 213 Servicio Penitenciario, 221 Tránsito y Seguridad Vial).

Estructura de los Programas Presupuestarios:

1. Fijar el problema o necesidad.
2. Trazar la misión y los objetivos.
3. Conseguirlo mediante actividades, productos y servicios.
4. Medir mediante indicadores de seguimiento.

Memoria de Programa

La Memoria de Programa es un documento que describe información relevante del programa de manera estructurada y en diferentes apartados. Permite visualizar el diferente rol de cada centro gestor en el programa, y existe una memoria de programa por cada combinación de programa-centro gestor. Contiene:

• Diagnóstico de la situación: Describe la situación e identifica los problemas de una población o colectivo.
• Misión: Describe brevemente la razón por la que se lleva a cabo el programa, incluyendo los resultados esperados y a quiénes va dirigido (¿qué hace?, ¿cómo?, ¿para quién? y ¿con qué fin?).
• Objetivos: Se distinguen entre:
  • Estratégicos: Resultado deseado relacionado con el programa (comienza con «mejorar», «conseguir», «aumentar»).
  • Operativos.
• Productos, Servicios y Actividades: Indican cómo se lograrán los objetivos, valorando el coste.
• Indicadores: Permiten comprender la estructura del programa y si los objetivos se consiguen con eficiencia y calidad.

Uso y Construcción de Indicadores

Los indicadores muestran información en tiempo real asociada a una actividad y servicio que permite evaluar y comparar unidades gestoras. Pueden ser cualitativos y cuantitativos. Tienen funciones:

• Descriptiva: Facilita un conocimiento sintético de la provisión de los servicios públicos.
• Valorativa: Permite cuantificar y evaluar los servicios.

Características y Ventajas de los Indicadores

Los indicadores deben ser:

• Relevantes: Importantes para informar, controlar y evaluar.
• Objetivos: No pueden ser ambiguos para mejorar la comparabilidad.
• Inéquivocos: Para que no se produzcan interpretaciones contrarias.
• Accesibles: Deben tener un coste aceptable.
• Válidos: Deben tener precisión para obtener resultados aceptables.
• Mantenibles en el tiempo.

Las ventajas de los indicadores son:

• Ayudan a clasificar los objetivos.
• Facilitan la definición de los objetivos.
• Facilitan la obtención de la información.
• Estimulan la reducción de costes.

Para la elección de los indicadores se tiene que tener en cuenta que participen los responsables de los servicios, que midan los resultados obtenidos en las actividades y que contribuyan a la búsqueda de medidas correctoras.

Análisis Coste-Beneficio (ACB)

El Análisis Coste-Beneficio (ACB) sirve para analizar proyectos de gasto y evalúa monetariamente los flujos de beneficios y costes.

Etapas del ACB:

1. Definición clara de los objetivos que se quieren conseguir.
2. Estudio de las diferentes alternativas.
3. Definición y medida de costes y beneficios.
4. Estimación de efectos de riesgo.
5. Consideración de a quién beneficia.
6. Presentación de la información a quien haya de tomar la decisión.

Sistema de Información Contable de las Administraciones Públicas

El sistema de información contable de las Administraciones Públicas se compone de:

• Contabilidad Presupuestaria: Registra derechos de cobro y obligaciones de pago.
• Contabilidad Financiera y de Costes: Registra la corriente de ingresos y gastos.
• Contabilidad de Gestión: Utiliza indicadores de gestión o performance.
• Contabilidad de Tesorería: Registra cobros y pagos de caja.

Saldos Presupuestarios Clave

Ingresos Corrientes (Capítulos 1 a 5)

Ingresos derivados de la actuación ordinaria de la Administración.

Gastos Corrientes (Suma Capítulos 1 a 4)

Gastos necesarios para el funcionamiento ordinario de la Administración.

Ahorro Bruto

Ingresos Corrientes - Gastos Corrientes
Ingresos que quedan a disposición de la entidad una vez cubiertos los gastos corrientes.

Ahorro Neto

Ahorro Bruto - Pasivos Financieros (Capítulo 9)
Recursos generados con el presupuesto corriente que quedan disponibles para financiar gastos de capital.

Ratio Ahorro Bruto / Ingresos Corrientes

Porcentaje de ingresos corrientes disponible para atender la devolución de la deuda.

Ratio Ahorro Neto / Ingresos Corrientes

Porcentaje de ingresos corrientes para financiar gasto de capital.

Autofinanciación

Ahorro Neto + Ingresos de Capital
Total de recursos disponibles para financiar el gasto de capital.

Capacidad / Necesidad de Financiación

Ingresos (Capítulos 1 a 7) - Gastos (Capítulos 1 a 7)
Déficit o superávit no financiero, generado por ingresos y gastos corrientes y de capital.

Superávit o Déficit Primario

Ingresos (Capítulos 1 a 7) - Gastos (Capítulos 1, 2, 4, 5, 6, 7)
Generado por los ingresos y gastos corrientes y de capital sin considerar los gastos de intereses.

Variación de Activos Financieros

Ingresos Activos Financieros (Capítulo 8) - Gastos Activos Financieros (Capítulo 8)
Saldo por la venta y compra de activos financieros.

Endeudamiento Neto

Gastos (Capítulos 1 a 8) - Ingresos (Capítulos 1 a 8)
Necesidad o no de endeudamiento sin tener en cuenta las amortizaciones.

Variación de Pasivos Financieros

Ingresos Pasivos Financieros (Capítulo 9) - Gastos (Capítulos 1 a 8)
Saldo generado por los ingresos y gastos de pasivos financieros.

Saldo Financiero

Ingresos Financieros - Gastos Financieros
Déficit o superávit financiero, generado por activos y pasivos financieros.

Superávit / Déficit de Ejecución

Ingresos (Capítulos 1 a 9) - Gastos (Capítulos 1 a 9)

Endeudamiento Bruto

Gastos (Capítulos 1 a 9) - Ingresos (Capítulos 1 a 8)
Cantidad de endeudamiento necesario para cubrir los gastos.

Déficit / Superávit Público (Saldo más importante)

Gastos No Financieros - Ingresos No Financieros

Indicadores Presupuestarios Clave

Indicadores de Magnitud del Presupuesto

Magnitud de los Gastos Públicos

Gastos No Financieros (Capítulos 1 a 7) / Nº de Habitantes
Indica hasta qué punto una administración realiza un volumen más grande o pequeño de gastos públicos.

Presión Fiscal

Ingresos por Impuestos (Capítulos 1 y 2) / Nº de Habitantes
Indica la importancia de los ingresos impositivos.

Indicadores del Saldo Presupuestario de Operaciones No Financieras

Saldo Presupuestario por Habitante

Saldo Presupuestario (Ingresos No Financieros - Gastos No Financieros) / Nº de Habitantes
Mide la magnitud del exceso o falta de financiación del saldo presupuestario, permitiendo ver la mejora o empeoramiento de la situación de las finanzas públicas.

Cobertura de las Operaciones No Financieras

Ingresos No Financieros (Capítulos 1 a 7) / Gastos No Financieros (Capítulos 1 a 7)
Permite valorar en qué medida los ingresos no financieros han cubierto o financiado los gastos no financieros en que ha incurrido la administración.

Magnitud del Saldo Presupuestario hacia el Presupuesto No Financiero

Saldo Presupuestario / Ingresos No Financieros
Mide el porcentaje de los ingresos (exceso o falta de financiación) de las operaciones no financieras.

Indicadores de Operaciones Financieras

Dependencia Financiera de las Operaciones No Financieras

Ingresos por Transferencia Corriente y de Capital (Capítulos 4 y 7) / Gastos No Financieros (Capítulos 1 a 7)
Valora hasta qué punto una administración depende de fuentes externas de financiación (de otras AAPP) para poder financiar sus gastos.

Magnitud del Saldo de Operaciones Corrientes hacia el Presupuesto Corriente

Saldo de Operaciones Corrientes (Ingresos Corrientes - Gastos Corrientes) / Ingresos Corrientes
Permite valorar en qué grado o porcentaje se ahorran recursos provenientes de las operaciones corrientes. El volumen de ahorro corriente va ligado con la posibilidad de hacer una mayor o menor inversión con recursos propios y sin incurrir en déficit.

Indicadores de Operaciones de Capital

Magnitud de Gastos de Capital

Gastos de Capital (Capítulos 6 y 7) / Nº de Habitantes
Valora la importancia de los gastos de capital.

Cobertura Financiera de las Operaciones de Capital

Ingresos de Capital (Capítulos 6 y 7) / Gastos de Capital (Capítulos 6 y 7)
Según el resultado, se puede deducir la importancia del ahorro corriente para financiar estas operaciones.