El Sector Público en la Economía

1. Las Funciones del Sector Público

La intervención del sector público se concreta en una serie de funciones de cuya intensidad dependerá el peso que este agente tenga en la economía de cada país:

• Establecimiento del Marco Legal para la Economía

  El Estado regula el funcionamiento de la economía mediante un conjunto de leyes, normas y reglamentos. Aunque en los sistemas de economía mixta el mecanismo básico a través del cual se asignan los recursos de una sociedad es el mercado, para su buen funcionamiento se requiere la existencia de un marco de leyes que lo permita. Algunos aspectos clave son, por ejemplo, cómo se asegura la propiedad privada, se protege la competencia, se establece la forma jurídica de la empresa o las formas de contratación laboral.

  Este marco emana de los diferentes niveles de la administración pública y es necesario para la puesta en marcha del resto de funciones que veremos a continuación, ya que detrás de cada decisión del sector público hay leyes y normas que lo sustentan.

• Ofrecimiento y Adquisición de Bienes y Servicios, y Realización de Transferencias

  Existe una serie de bienes y servicios más importantes que el sector público ofrece a la sociedad, como la defensa nacional, la justicia, la educación, de champiñón, el suministro de alumbrado, el transporte público o la recogida de basuras.

  Por otro lado, los diferentes órganos del sector público compran bienes y servicios que son necesarios para el desarrollo de su actividad. Evidentemente, para la realización de todas sus funciones, dicho sector también necesita trabajadores, por lo que tiene que pagar los gastos de personal de los funcionarios públicos.

  Por último, en este apartado, no hay que olvidar que el sector público también realiza transferencias, que son pagos que se realizan sin contraprestación directa. Algunos ejemplos son los gastos de la Seguridad Social, como los subsidios de vejez y desempleo, las ayudas a las familias según el número de hijos, etcétera.

• Establecimiento de Impuestos

  Para poder financiar sus gastos, el sector público tiene que conseguir ingresos. Dichos ingresos los logra, entre otras vías, estableciendo impuestos, es decir, pagos obligatorios que obtiene de las economías domésticas y las empresas.

• Redistribución de la Renta

  Además del uso de impuestos, existe toda una serie de medidas que conforman las políticas redistributivas, cuyo objetivo es modificar el reparto de la renta y la riqueza entre las personas, regiones o colectivos, procurando que sea más igualitaria. Algunas de ellas son las prestaciones por desempleo, la asistencia social, las leyes que establecen el salario mínimo, la vivienda de protección social o la propia cobertura universal de servicios públicos tales como la educación y la sanidad. Con las mismas se intenta que se satisfagan las necesidades básicas de la población y que exista una mayor igualdad de oportunidades, independientemente del nivel de renta.

• Estabilización de la Economía

  Como hemos visto, el funcionamiento del mercado genera ciclos económicos en continua subida y bajada, por lo que es recomendable la intervención del sector público en la economía, procurando controlar los indicadores macroeconómicos. El conjunto de estas intervenciones es lo que se conoce como política económica.

• Búsqueda de la Eficiencia Económica

  Por último, a las funciones del sector público también se podría añadir la corrección que intenta realizar de otros fallos del mercado, tales como la limitación de la competencia imperfecta, la provisión de bienes públicos o la internalización de las externalidades.

2. Estructura del Sector Público en España

Se denomina sector público al conjunto de administraciones, organismos y empresas públicas que son de titularidad estatal. Es decir, es el ámbito de la economía que controlan directamente los poderes públicos.

A. Administraciones Públicas

En primer lugar, dentro de las administraciones públicas encontramos:

• Administración Central

  • Estado: está formado por los ministerios.
  • Organismo Institucional: Congreso y Senado.
  • Organismo Autónomo Administrativo: como, por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadística.

• Administración Territorial

  Incluye las comunidades autónomas y las corporaciones locales, es decir, los ayuntamientos y otras entidades locales como las diputaciones.

• Administración de la Seguridad Social

  El organismo encargado de las prestaciones sociales o la sanidad.

3. Fallos de Mercado

Un fallo de mercado es una consecuencia negativa del funcionamiento del mercado, y se produce cuando este no es eficiente en la asignación de los recursos disponibles.

Los principales fallos de mercado son:

• Las externalidades.
• Los bienes públicos.
• La competencia imperfecta.
• La inestabilidad creada por los ciclos económicos.
• La desigual distribución de la renta y la riqueza.

A. Las Externalidades

Existe una externalidad cuando la producción o el consumo de un bien afecta directamente a consumidores o empresas que no participan ni en su compra ni en su venta, sin que estos efectos se reflejen en los precios de mercado. Podemos distinguir entre externalidades positivas y negativas.

Ejemplos de externalidades negativas de costes sociales son la producción de cemento, que es altamente contaminante, afectando a la población y el entorno cercano de las fábricas que lo producen; la actividad de algunos bares y discotecas en la ciudad no afecta solo a sus clientes, sino que también generan ruido, problemas de aparcamiento, etcétera.

En el otro extremo están las externalidades positivas: un ejemplo claro es el de la investigación científica y los descubrimientos que una empresa pueda conseguir, de los que se benefician otras empresas y la sociedad en general. Aquí los precios del mercado reflejan todos los efectos positivos que la empresa que los genera se merece.

B. Los Bienes Públicos

Un bien público es aquel de cuyo disfrute no se puede excluir a la población, independientemente de quién paga, y cuyo consumo por un individuo no reduce la cantidad disponible para otro individuo, es decir, no es rival en el consumo. Un ejemplo sería un faro de mar.

C. La Competencia Imperfecta

Se produce cuando en el mercado no existe competencia porque se mantienen posiciones de monopolio u oligopolio, y los productores utilizan su poder para fijar unos precios y unas cantidades que no satisfacen los deseos de los consumidores.

D. Los Ciclos Económicos

Uno de los fallos del mercado más importantes es el de la inestabilidad cíclica, que consiste en fluctuaciones de la actividad económica en fases alternas de expansión y recesión.

E. La Desigual Distribución de la Renta y la Riqueza

Junto a los fallos de eficiencia que hemos visto en los puntos anteriores, el funcionamiento de los mercados genera un fallo todavía más grave: un fallo de equidad.

El mercado, que funciona a través del sistema de precios, solo genera intercambio si hay un pago monetario de por medio. ¿Qué ocurriría si la educación fuera un servicio única y exclusivamente privado? Solo podrían acceder a ella quienes tuvieran medios para pagarlo.

4. El Estado del Bienestar

El Estado del Bienestar supone que el Estado modifica las fuerzas del mercado para proteger a los individuos de determinadas contingencias y garantizarles un nivel de vida digno.

A. Los Beneficiarios del Estado del Bienestar

El gasto social tiene tres tipos de destinatarios:

• En un primer grupo están los gastos por prestaciones de carácter contributivo; sus beneficiarios son aquellos que han contribuido previamente con su cotización a la Seguridad Social durante un determinado periodo de tiempo.
• El segundo grupo de gastos está formado por las prestaciones de carácter universal, como educación y sanidad, dirigidas a toda la población.
• El tercer grupo de gasto es el de las prestaciones de carácter compensatorio, destinadas a los colectivos sin recursos o con unos recursos muy escasos.

B. El Presente del Estado del Bienestar

Aunque el Estado del Bienestar se ha convertido en un elemento clave de la cultura europea, algunos han empezado a cuestionar si no se habrá convertido en una rémora para el futuro por estar provocando elevados déficits públicos y aumento del desempleo.

• Elevado Déficit Público

  El Estado del Bienestar se financia con las contribuciones a la Seguridad Social de empresarios y trabajadores y los impuestos del sistema tributario, lo que plantea un doble problema:

  • El primero es el aumento de la tasa de dependencia (tasa de dependencia = cociente entre la población mayor de 65 años y la población entre 15 y 64 años).
  • El segundo problema es el aumento de las necesidades sanitarias, porque cuanto más tiempo viven las personas, más servicios sanitarios y de apoyo a personas dependientes se necesitarán.

• Aumento del Desempleo

  Otro problema que afecta al Estado del Bienestar es la competencia de los países del sudeste asiático, del este europeo y de algunos países del norte de África, con costes salariales muy inferiores a los europeos y escasas normas medioambientales.

C. El Futuro del Estado del Bienestar

• Mayor control del gasto público.
• Flexibilización del mercado laboral.
• Control de la inflación.
• Privatización de las empresas públicas.

Las Políticas Económicas

1. Las Políticas Económicas

Las políticas económicas son las formas de intervención del Estado en la economía para alcanzar unos objetivos económicos.

A. Objetivos o Fines

Los objetivos más habituales de las políticas económicas son: lograr un crecimiento económico sostenible en el tiempo, conseguir la estabilidad de precios, favorecer el empleo, el equilibrio presupuestario, el equilibrio exterior, la equidad y la sostenibilidad.

B. Medios

Para alcanzar los objetivos que acabamos de explicar, los Estados se valen de una serie de organismos o instituciones intermedias. Estos medios pueden ser directos e indirectos.

Dentro de los directos encontramos al conjunto de instituciones del sector público (Estado, comunidades autónomas, diputaciones provinciales, ayuntamientos, …). Mientras tanto, los medios indirectos se refieren a los denominados poderes fácticos (bancos, multinacionales, asociaciones de empresarios, sindicatos, …), los cuales gozan de un amplio respaldo tanto económico como social.

El objetivo es que, en conjunto, todos estos organismos e instituciones intermedias avancen juntos en la misma dirección para conseguir que las políticas económicas sean efectivas y cumplan los objetivos propuestos.

C. Tipos de Política Económica

Algunas de las principales políticas económicas que utilizan los Estados para lograr sus objetivos económicos son las siguientes:

• Política Monetaria

  Se refiere al conjunto de medidas que toma la autoridad monetaria de cada país con el objetivo de lograr la estabilidad de los precios a través de variaciones en la cantidad de dinero en circulación. En los países de la zona euro, es el Banco Central Europeo quien, desde enero de 1999, asume las funciones relacionadas con la política monetaria.

• Política Fiscal

  Es el conjunto de medidas e instrumentos que utiliza el Estado para recaudar los ingresos necesarios para la realización de las funciones del sector público. Por tanto, las dos variables clave de la política fiscal, que puede ser tanto expansiva como restrictiva, son los ingresos y los gastos públicos.

• Política Exterior

  Se refiere a la intervención que realizan los gobiernos para regular las transacciones con otros países. Algunos ejemplos de política económica son la fijación del tipo de cambio de la moneda respecto a las monedas de otros países, el fomento de las exportaciones o las limitaciones a las importaciones. Los países que pertenecen a la Unión Europea han visto reducidas sus competencias en esta materia, ya que la mayoría de las decisiones sobre política exterior son adoptadas por Bruselas.

• Política de Rentas

  Su fin es lograr la estabilidad de los precios controlando la inflación. A su vez, se podría realizar una segunda clasificación de las políticas económicas desde el punto de vista sectorial; en este caso, estaríamos hablando de política agraria, industrial, energética, de transportes, comercial, turística o de vivienda.

2. La Política Fiscal

La política fiscal es la actuación intencionada del sector público (Estado, comunidades autónomas, ayuntamientos y Seguridad Social), mediante la recaudación de fondos (principalmente impuestos) y la aplicación de gastos públicos, para alcanzar los objetivos fijados por el Estado. Para la política fiscal, los objetivos principales son atenuar los efectos del ciclo económico y redistribuir la renta de forma más equitativa.

A. Tipos de Política Fiscal

• Instrumentos Fiscales

  Los instrumentos de política fiscal de los que disponen los gobiernos son:

  • Las Políticas Fiscales Discrecionales

    Son las que aplican los gobiernos cuando quieren influir sobre los ingresos y gastos intencionadamente, es decir, las que deben activarse por iniciativa propia porque no están reguladas. Las principales son:

    • Programas de obras públicas: tienen dos finalidades: incrementar los niveles de la producción y el empleo, y dotar de más infraestructuras al país.
    • Planes de empleo y formación: tienen por objeto contratar y formar trabajadores durante breves periodos para una rápida inserción laboral.
    • Programas de transferencias: protegen a los colectivos desfavorecidos mediante pagos periódicos temporales o permanentes, como los subsidios de desempleo (también llamado paro) y las pensiones de jubilación.
    • Modificación de los tipos impositivos.

  • Estabilizadores Automáticos

    Son los ingresos o los gastos públicos que aumentan o disminuyen a la par que el nivel de producción de un país. Los principales estabilizadores automáticos son:

    • Los impuestos proporcionales.
    • Los impuestos progresivos: cuyo tipo impositivo sube gradualmente al aumentar el nivel de renta.
    • Las cotizaciones sociales: aportaciones que los trabajadores y las empresas hacen a la Seguridad Social.
    • Los subsidios de desempleo: ayudas económicas concedidas por el Estado para cubrir las necesidades sociales y económicas derivadas de una situación de paro forzoso.

• Efectos sobre la Economía

  Cuando se reducen los impuestos o se aumenta el gasto público para estimular la demanda agregada de bienes y servicios, se dice que la política fiscal es expansiva. En cambio, cuando se aumentan los impuestos o se reduce el gasto público para lograr los objetivos contrarios, se dice que es contractiva.

3. Los Presupuestos Generales del Estado

Mediante el presupuesto, la política fiscal expresa los planes de gastos e ingresos. En el caso de España, los instrumentos de la política fiscal se materializan en los Presupuestos Generales del Estado.

Los Presupuestos Generales del Estado son un documento aprobado por ley cada año en el que se determina la cantidad que el Estado puede gastar y en qué ha de gastarla, y se prevén los ingresos necesarios para financiar ese gasto. Cuando el documento se refiere a otras entidades públicas, como ayuntamientos o comunidades autónomas, se conoce genéricamente como presupuesto público.

A. Los Componentes de los Presupuestos Generales del Estado

Los Presupuestos Generales del Estado están integrados por:

• El presupuesto del Estado y los presupuestos de los organismos autónomos.
• El presupuesto de la Seguridad Social.
• Los presupuestos de las sociedades estatales y los presupuestos del resto de los entes del sector público.

B. Contenido de los Presupuestos Generales del Estado

Incluyen tres tipos de documentos: los estados de gastos, los estados de ingresos y los estados financieros de las sociedades estatales.

C. Ingresos Públicos

Los ingresos públicos son recursos que recibe el sector público para hacer frente a los compromisos de gastos reflejados en el presupuesto, y de este modo cumplir los objetivos de política económica que se haya propuesto.

Se pueden agrupar siguiendo diversos criterios. Para simplificar, los vamos a agrupar en tres grupos: ingresos fiscales, cotizaciones a la Seguridad Social y otros ingresos.

• Ingreso Fiscal o Tributo

  Son los pagos que el contribuyente está obligado a efectuar a la administración pública cuando realiza determinados hechos establecidos en una ley. Tienen carácter obligatorio, pero no sancionador. Constituyen la principal fuente de ingresos del Estado en nuestro país. Existen tres tipos de tributos:

  • Tasas: son pagos que el contribuyente hace a cualquier administración pública como contraprestación por algún servicio que previamente ha solicitado. Por ejemplo, las tasas que se pagan por la expedición de un título académico o por formalizar una matrícula.
  • Contribuciones especiales: en España, son recaudadas por los ayuntamientos y se deben pagar cuando, sin que medie petición, una corporación local realiza alguna obra o servicio público que beneficie o aumente el valor de los bienes del contribuyente.

  • Impuestos

    Son pagos coactivos sin contraprestación que se deben realizar a las administraciones públicas. Por su volumen de recaudación, los impuestos son la modalidad de tributos más importante y constituyen el instrumento más eficaz de la política fiscal.

    • Pueden ser impuestos directos: gravan la renta o la riqueza de personas y empresas en función de sus circunstancias económicas o familiares. Permiten que quienes ganan o tienen más dinero paguen más que quienes tienen menos ingresos y riqueza.
    • Los impuestos indirectos: a diferencia de los anteriores, gravan el consumo, independientemente de la identidad o la circunstancia de la persona que lo realiza.

• Otros Ingresos

  Los más importantes son: transferencias corrientes, ingresos patrimoniales, enajenación de inversiones y transferencias de capital.

D. Gastos Públicos

Los gastos públicos son compromisos de pago que el sector público contrae como consecuencia de su intervención en la economía. Por lo tanto, su análisis detallado nos permite averiguar las prioridades políticas del programa de gobierno de un país.

Se utilizan tres criterios que responden a quién gasta, para qué se gasta y en qué se gasta:

• Criterio orgánico: según este criterio, los gastos se dividen en función del organismo que los realice.
• Criterio funcional: los gastos se clasifican según la función que cumplan, como por ejemplo la sanidad.

• Criterios Económicos

  En este caso, los gastos se agrupan según su destino, como por ejemplo el pago a funcionarios. Siguiendo este último criterio, podemos clasificar los gastos públicos en las siguientes partidas:

  • Gastos corrientes: compra de bienes y servicios.
  • Gastos de capital: inversiones destinadas a mantener y ampliar el capital productivo del país en infraestructuras tales como carreteras.
  • Otros gastos: los gastos que el sector público realiza sin recibir nada a cambio, como por ejemplo los seguros de desempleo.

A través del manejo del gasto público, la política presupuestaria cumple dos de las funciones propias del sector público: por un lado, la asignación de recursos, y por otro, la redistribución de la renta.

E. Saldo Presupuestario

Cuando los ingresos no son suficientes para cubrir los gastos, el Estado puede llevar a cabo recortes presupuestarios para no caer en déficit o bien:

• Emitir deuda pública.
• Subir los impuestos.
• Aumentar el dinero en circulación.