El papel del sector público

Definición: Es el conjunto de organismos administrativos mediante los cuales el Estado cumple, o hace cumplir, la política o voluntad expresada en las leyes del país. Constituye una pieza clave de las modernas economías desarrolladas.

La intervención del sector público tiene tres objetivos:

• Corregir los fallos de mercado y conseguir la eficiencia en la asignación de los recursos.
• Modificar la distribución de la renta por razones de equidad y justicia social.
• Conseguir un marco macroeconómico e institucional estable, reduciendo los desequilibrios macroeconómicos y los costes de transacción.

En relación a la corrección de los fallos de mercado, algunos objetivos particulares del sector público son:

• Regular los mercados de competencia imperfecta.
• Provisión de bienes públicos (consumo no rival y no exclusión).
• Producir externalidades positivas (infraestructuras, educación) o corregir las negativas (contaminación).
• Regular los mercados con información asimétrica.
• Provisión de bienes de mérito; el Estado suplanta al individuo (al considerar que no actúa en su propio interés) y le obliga a consumir ciertos bienes (educación) o desincentiva o prohíbe el consumo de otros (alcohol, tabaco, drogas).

Respecto a la equidad y justicia social, el mercado puede llevar a una distribución desigual de la renta, generando sociedades muy polarizadas y con escasa cohesión. La intervención del Estado, a través de la Hacienda Pública, aspira a corregir esta situación, mejorando la distribución de renta.

• Progresividad de algunos impuestos (IRPF) para ingresos.
• Transferencias en efectivo (subsidio de desempleo) o en especie (educación y sanidad públicas), que son gastos.

En relación con la estabilidad macroeconómica e institucional, los objetivos del sector público son:

• Evitar y corregir los desequilibrios macroeconómicos, y promover el crecimiento económico, ej: Llevar a cabo las políticas macroeconómicas.
• Acumulación de capital, ej: inversión pública e incentivos a la inversión privada.
• Crecimiento de la productividad, ej: política impositiva sobre el capital y la actividad de I+D e innovación.
• Promover la reducción de los costes de transacción: estabilidad institucional.
• Mantenimiento y configuración de un marco institucional y regulatorio.

Instrumentos de intervención del sector público

A disposición del sector público para alcanzar sus objetivos son:

• Las regulaciones; pueden ser normas básicas (marco institucional) o concretas (intervención activa en el mercado). Con el siglo XX se inicia el intervencionismo del Estado en la economía, mediante regulaciones cuyo propósito es sustituir al mercado como mecanismo básico en la asignación de recursos.
• Marco institucional franquista marcado por intenso intervencionismo. La apertura a partir de 1959 consigue dotar al mercado de un papel creciente en la asignación de recursos.
• El ingreso de España en la Unión Europea (1986), el programa del Mercado Único y la posterior adopción del euro, obligaron a reducir la intensidad de la regulación. En la actualidad, dos terceras partes de las normas españolas de contenido económico tienen su origen en directivas o decisiones europeas.
• La Hacienda Pública; es el soporte financiero de la actividad económica del sector público.
• Las empresas públicas; actúan en los mercados como un agente económico más; su presencia se ha reducido en las últimas décadas.

La Hacienda Pública: Ingresos, Gastos y Déficit

La Hacienda Pública es, junto a las regulaciones (y las empresas públicas en menor medida), el instrumento básico del sector público para la consecución de sus objetivos. Sus elementos básicos son los ingresos y los gastos públicos.

Gasto Público

El gasto público sobre el PIB es un indicador de la importancia del sector público en una economía. En España, el gasto público ha pasado de representar el 20% del PIB en 1970 a casi el 50% a mitad de los noventa (aumento del gasto social). A partir de 1995 se redujo el peso del gasto público debido al rigor presupuestario impuesto por la entrada en la UEM; aumentó en la crisis de 2008, y en 2016 es del 43%.

Ingresos Públicos y Déficit

Desde 1975 se ha ido creando un sistema fiscal moderno y ha aumentado la presión fiscal. Los nuevos ingresos presupuestarios propiciados por la reforma fiscal fueron insuficientes para financiar el creciente gasto público, lo que generó abultados déficit presupuestarios hasta finales de la década de 1990 y, después, a partir de 2008.

La reforma del sistema fiscal español

La reforma del sistema fiscal español iniciada en los años setenta ha creado un sistema fiscal moderno, aumentando la capacidad recaudatoria y, con ello, los ingresos públicos.

Rasgos básicos de la reforma del sistema fiscal español:

• Ha acercado el sistema fiscal español a los patrones europeos.
• Ha supuesto un incremento sustancial de la presión fiscal (impuestos y cotizaciones sociales en relación al PIB), aunque ésta sigue siendo más baja que la media europea.
• Asimismo, ha implicado una mayor equidad (en 1977 se introdujo un impuesto sobre la renta progresivo, el actual IRPF) y flexibilidad (con impuestos más sensibles a la coyuntura).
• Ha reforzado la neutralidad del sistema fiscal en la asignación de los recursos, sobre todo con la introducción del Impuesto del Valor Añadido (IVA) en 1986 y la reducción de la importancia relativa de las cotizaciones sociales.

España ha tenido una tendencia histórica al déficit público, debido a la insuficiencia de los ingresos para hacer frente a los gastos públicos. El déficit público se acentuó con la crisis de 2008:

• Fuerte caída de los ingresos y aumento del gasto público.
• Estabilizadores automáticos, e.g., prestaciones por desempleo.
• Las medidas discrecionales de política fiscal (“Planes E” o ayudas sociales para quienes han agotado las prestaciones de desempleo).

La política fiscal en el marco de la UEM

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), acordado en 1996 en Dublín y reformado en 2005, recogía estas reglas, reconociendo la flexibilidad en el uso del presupuesto de los países miembros de la Unión Europea, pero con unos límites o procedimiento de déficit excesivo.

Los objetivos del PEC eran:

• Mantener los presupuestos equilibrados, o incluso con superávit, en momentos normales del ciclo (fases expansivas).
• Como norma general, no debe superarse en ninguna fase del ciclo el 3% de déficit público sobre el PIB. Así, los países gozarán de la flexibilidad necesaria para enfrentarse a fluctuaciones cíclicas (la historia muestra que el déficit cíclico sólo había superado esta cifra excepcionalmente).
• En caso de grave recesión económica (caída del PIB igual o superior al 2%), el déficit puede superar temporalmente ese límite.
• Subsidiariamente, la ratio de deuda pública sobre PIB debe mantenerse por debajo del 60%.

El marco fiscal de la UE tras el fracaso del PEC

Tras el fracaso del PEC, se implementaron nuevas medidas:

• Paquete de 6 medidas (Six-pack) para los países de la Unión Europea (Aprobado en diciembre de 2011). Destaca el MIP o Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos.
• Paquete de dos medidas adicionales (Two-pack) para países de la Zona Euro.

Objetivos:

• Mejorar el control de los proyectos presupuestarios de los países miembros por parte de la Comisión (medida preventiva especialmente para países bajo Procedimiento de Déficit Excesivo).
• Semestre Europeo (Calendario a través del cual la Comisión Europea orienta y recomienda sobre Presupuestos Generales nacionales para coordinar mejor políticas económicas).
• Mecanismo reforzado de vigilancia para aquellos que reciban ayudas de los mecanismos de Estabilidad (Asistencia financiera a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera, MEDE).

En marzo de 2012, los miembros de la UE-27 (excepto Reino Unido y la República Checa) firmaron el llamado “Fiscal Compact” (Treaty on Stability, Coordination and Governance in the EMU); entró en vigor en enero de 2013 al ser ratificado por más de 12 miembros de la UEM.

Características del Fiscal Compact:

• Mantiene el límite del 3% para el déficit global (PEC) y añade un límite (0,5-1%) para el déficit estructural.
• Los países con deuda por encima del 60% del PIB deben reducir el exceso en 20 años, a un ritmo de una vigésima parte al año.
• Reconoce la necesidad de mecanismos automáticos de corrección, incluidos en las legislaciones nacionales (cambios constitucionales).
• Aumenta la capacidad de supervisión y sanción por parte de los organismos europeos; la Corte Europea de Justicia establecerá multas de hasta el 0,1% del PIB, en caso de incumplimiento.