Funciones de los bancos

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¿La mayor propiedad pública en el sistema financiero promueve un desempeño superior?: Una encuesta de la literatura

Resumen

Este documento examina si una mayor prevalencia de los bancos propiedad del gobierno conduce a resultados cualitativamente diferentes. Al revisar la extensa literatura sobre bancos propiedad del gobierno, el documento determina si una mayor participación del gobierno en el sistema financiero conduce a una mayor estabilidad financiera y una mayor provisión de financiamiento para actividades generadoras de bienestar. La evidencia en la literatura sugiere que los efectos de la participación del gobierno en el sistema financiero son complejos y dependen del contexto. Este documento concluye que, si bien los bancos gubernamentales no solo brindan financiamiento que los bancos privados no brindan ni financian proyectos a largo plazo que contribuyen al desarrollo de capital de una economía, también son una influencia estabilizadora contracíclica en la economía. Sin embargo, hay evidencia que muestra que en varios casos, los bancos propiedad del gobierno han sido utilizados por los políticos para el logro de objetivos políticos. El documento también identifica lagunas en la literatura sobre bancos propiedad del gobierno y vías para futuras investigaciones.

Introducción

El Estado casi siempre ha jugado un papel importante en el sistema financiero global, ya sea directa o indirectamente. A menudo interviene para proporcionar dirección al sistema financiero indirectamente a través de regulaciones, por ejemplo. O puede adoptar un enfoque más complejo y establecer y operar una institución financiera propia. Dependiendo del país específico y el período bajo consideración, las instituciones financieras de propiedad del gobierno pueden ser las instituciones financieras más grandes o más importantes en un país en particular.1 Sin embargo, es más común encontrar instituciones financieras de propiedad del gobierno que operan junto con otras instituciones financieras de propiedad privada. . La Figura 1 muestra la participación de los activos de los bancos de propiedad del gobierno en los sistemas financieros de todo el mundo en 2010, el último año para el cual hay datos disponibles.2 Los países que tienen una mayor participación de la participación del gobierno en el sistema financiero se oscurecen. Tono púrpura (los países para los que no se dispónía de datos están sombreados en gris). Es evidente que existe una variación significativa en la participación de los bancos propiedad del gobierno en los sistemas financieros de diferentes economías. A la luz de la crisis financiera que comenzó en 2007, varios gobiernos grandes fueron rescatados o nacionalizados por sus gobiernos nacionales, aumentando efectivamente el grado de propiedad gubernamental de los bancos de todo el mundo. Sin embargo, esto ha sido principalmente una medida para la resolución de crisis en lugar de un cambio constante en el sistema financiero, ya que el nivel de participación del gobierno no ha aumentado en promedio (Cuadro 1).


  1. Es más probable que este haya sido el caso en las primeras etapas de desarrollo de los países capitalistas avanzados de hoy, y tal vez también sea el caso en algunos países en desarrollo en la actualidad.
  1. Los datos utilizados para construir la Figura 1 son la Encuesta de Regulación y Supervisión Bancaria de 2012 (Barth et al., 2013), realizada por el Banco Mundial, que es una fuente de datos mundiales sobre cómo los bancos están regulados y supervisados en torno al 143. Jurisdicciones de todo el mundo. Esta encuesta tenía datos para los años 2008, 2009 y 2010. La base de datos resultante, complementada con iteraciones previas de la encuesta, también tiene datos para los años 1999, 2001 y 2005. Sin embargo, el número de países cubiertos por cada encuesta varía.



La heterogeneidad en el grado de participación del gobierno en los sistemas financieros en diferentes países plantea la cuestión de si una mayor participación del gobierno conduce a un sistema financiero cualitativamente diferente. Los diferentes arreglos institucionales de los mercados financieros que generalmente se han discutido en la literatura están en el contexto de los sistemas financieros basados en el mercado de capitales y en los bancos, dependiendo de si las instituciones organizadoras centrales en el mercado financiero son bancos o mercados de capitales. Según Levine (2003), en los sistemas basados en bancos, los bancos desempeñan un papel de liderazgo en la movilización de ahorros, la asignación de capital, la supervisión de las decisiones de inversión de los gerentes corporativos y el suministro de vehículos de gestión de riesgos. Por otro lado, en los sistemas basados en el mercado de capitales, los mercados de valores juegan un papel igualmente importante que los bancos en un sistema basado en el banco.
Se caracterizan por mercados de capital altamente desarrollados, con instrumentos de capital y deuda ampliamente dispersos, y una participación relativamente baja de los grandes bancos en la asignación de fondos y la propiedad de activos. Varios estudios han demostrado que los sistemas basados en bancos han tenido más éxito que los sistemas basados en el mercado de capitales para promover el crecimiento a largo plazo y la estabilidad financiera. También se argumenta que la base del éxito de los


sistemas financieros basados en bancos es su dependencia de los arreglos no relacionados con el mercado para organizar transacciones financieras que persisten a pesar de la creciente globalización y liberalización. Al promover horizontes temporales a largo plazo, mitigar el problema del agente principal y alentar la estabilidad financiera, los sistemas bancarios superan a los sistemas basados en el mercado de capitales (Pollin, 1995).

Sawyer (2014) problematizó la dicotomía basada en el banco y en el mercado de capitales debido a que los bancos también operan en los mercados de capitales. La literatura a menudo está estructurada con el supuesto implícito de que los sistemas basados en bancos no consisten en bancos privados que operan en diferentes tipos de instrumentos de capital y deuda. Además, los bancos no son entidades homogéneas que solo otorgan préstamos para inversiones a largo plazo. Esta dicotomía no especifica los roles de diferencia que juegan los bancos. Por ejemplo, los bancos de inversión que pueden existir en un sistema financiero basado en bancos promueven comportamientos y tendencias que generalmente se caracterizan como los de un sistema financiero basado en los mercados de capitales. La práctica de «originar y distribuir» en lugar de «originar y retener» no es probable que genere préstamos a largo plazo para pacientes que faciliten los préstamos para inversiones productivas a largo plazo. Los bancos no tienen por sí mismos un propósito social y también buscan maximizar las ganancias.

Sin embargo, las instituciones bancarias propiedad del gobierno generalmente no operan únicamente bajo el principio de maximización de ganancias y tienen más probabilidades de tener un propósito social. Por lo tanto, este documento examina si una mayor prevalencia de bancos propiedad del gobierno conduce a resultados cualitativamente diferentes. En particular, este artículo revisa una extensa literatura sobre bancos propiedad del gobierno para determinar si una mayor participación del gobierno en el sistema financiero conduce a una mayor estabilidad financiera y una mayor provisión de financiamiento para actividades generadoras de bienestar.

La literatura típicamente considera a los bancos gubernamentales desde una perspectiva de desarrollo o una visión social relacionada por un lado o una visión política por el otro (Levy Yeyatiet al., 2004). La visión social enfatiza el papel que juegan los bancos propiedad del gobierno al proporcionar financiamiento a actividades generadoras de bienestar que tienden a estar sub-financiadas debido a la presencia de externalidades positivas. La visión del desarrollo adopta una perspectiva más a largo plazo y enfatiza el papel instrumental que desempeñan los bancos de propiedad del gobierno para proporcionar financiamiento para el desarrollo de capital de una economía, especialmente en economías que tienen escasez de capital. Sin embargo, hay una parte importante de la literatura que toma la visión política, según la cual los bancos propiedad del gobierno son principalmente empresas de búsqueda de rentas que los políticos utilizan para cumplir sus propios objetivos.

La evidencia en la literatura sugiere que los efectos de la participación del gobierno en el sistema financiero son algo más complejos que lo sugerido por cualquier punto de vista. Este documento encuentra que, si bien los bancos gubernamentales no solo proporcionan financiación que los bancos privados no pueden proporcionar y financiar proyectos a largo plazo que contribuyen al desarrollo de capital de una economía, también son una influencia estabilizadora contra-cíclica en la economía. Sin embargo, hay evidencia que muestra que, en varios casos, los bancos de propiedad del gobierno han sido utilizados por los políticos para el logro de objetivos políticos.


El resto del documento está organizado de la siguiente manera. La Sección 2 considera las actividades de los bancos gubernamentales en general y si difieren de las de los bancos privados. Las secciones 3 y 4 consideran específicamente las actividades de los bancos propiedad del gobierno a corto y largo plazo por separado. La Sección 5 explora los problemas del gobierno corporativo de los bancos propiedad del gobierno y los efectos que el gobierno corporativo tiene en sus actividades. La Sección 6 trata la cuestión de la interferencia política y la medida en que los políticos utilizan los bancos del gobierno para avanzar en sus propios objetivos, y la Sección 7 concluye.

  1. Actividades de los bancos gubernamentales

¿En qué tipo de actividades participan los bancos propiedad del gobierno? ¿Se comportan de manera diferente a las instituciones bancarias privadas? Es difícil responder a esta pregunta ya que existe una heterogeneidad significativa en los bancos de propiedad del gobierno que operan en diferentes países. No obstante, la literatura teórica argumenta que este debería ser el caso. La participación del gobierno en el sector financiero a menudo se justifica ya que se considera que proporciona servicios que las instituciones privadas no brindan. Mazzucato y Penna (2015b) denominan esto como la Teoría de la Falla de Mercado de la intervención gubernamental. Esto debería significar que los servicios que los bancos de propiedad del gobierno son casi mutuamente exclusivos con los de los bancos de propiedad privada. Sin embargo, este no suele ser el caso, ya que algunos bancos de propiedad del gobierno brindan servicios que son muy similares a los bancos privados, como la tenencia de depósitos y la concesión de préstamos para diversos propósitos, como préstamos de consumo, préstamos para pequeñas empresas, préstamos a grandes corporaciones, préstamos de vivienda y préstamos educativos.

2.1. Préstamos a pequeñas y medianas empresas

Sin embargo, la distinción entre bancos comerciales privados y bancos comerciales propiedad del gobierno a menudo está en sus objetivos. Los bancos de propiedad privada generalmente operan para maximizar las ganancias, mientras que los bancos de propiedad del gobierno pueden operar para cumplir otros objetivos sociales, como alentar el ahorro, promover la propiedad de la vivienda, otorgar préstamos para pequeñas empresas, proporcionar financiamiento para proyectos de infraestructura y proporcionar finanzas al gobierno. La distinción, hasta cierto punto, se ha documentado en el caso de préstamos para pequeñas empresas. Las pequeñas empresas a menudo se consideran un importante motor de crecimiento, ya que hasta el 60 por ciento del empleo total en la manufactura en algunos países se encuentra en pequeñas y medianas empresas. No obstante, en comparación con las grandes empresas, las pequeñas y medianas empresas están limitadas por su acceso a la financiación (Beck et al., 2011). A menudo, la política gubernamental fomenta los préstamos a las PYME (Pequeñas y Medianas Empresas), especialmente a través de los bancos de propiedad estatal.
Por ejemplo, la Administración de Pequeñas Empresas en los Estados Unidos garantiza préstamos otorgados por instituciones bancarias participantes a pequeñas empresas calificadas. El Banco de la Reserva de la India exige que los bancos asignen una cierta proporción de sus préstamos a sectores «prioritarios» como las pequeñas empresas y la agricultura. Sin embargo, la evidencia sobre los préstamos de los bancos de propiedad estatal a las PYME es mixta. Por ejemplo, mientras Sapienza (2004) encuentra que los bancos de propiedad del gobierno en Italia otorgan préstamos a tasas de interés más bajas en comparación con los bancos privados, es más probable que otorguen préstamos a corporaciones más grandes en comparación con las pequeñas empresas. Por otro lado, Eastwood y Kohli (1999) encuentran que las pequeñas empresas


tienen restricciones de crédito en India y solo pueden aliviar las restricciones mediante préstamos externos. Además, la política de crédito dirigida del Banco de la Reserva de la India relajó la restricción de financiamiento externo para las pequeñas empresas a medida que la inversión fija bruta crecíó de 3.4 por ciento como parte de las ventas en 1965 a 8.7 por ciento en 1978, y un tercio de este aumento puede ser atribuido a la política de crédito dirigida. Entre 1994 y 1996, el programa de préstamos del gobierno francés, “Comptes pour le développement industriel” o CODEVI, permitíó a los bancos mantener los depósitos domésticos franceses libres de impuestos para préstamos a empresas en algunos sectores de la economía, obteniendo menos de €76 millones en ventas anuales. Bach (2014) muestra que este programa benefició a las pequeñas empresas con limitaciones de crédito y que el programa aumentó sustancialmente el financiamiento de la deuda para las pequeñas empresas.

2.2. Bancos de desarrollo y bancos de inversión estatales

Los bancos de desarrollo y los bancos de inversión estatales son otro tipo de institución bancaria propiedad del gobierno, y juegan un papel muy importante en el financiamiento de inversiones de capital e infraestructura a largo plazo. Mazzucato y Penna (2015a) muestran que, en 2012, las instituciones financieras de desarrollo, como los bancos de inversión, fueron el tipo de actor más importante en el panorama de las finanzas climáticas, representando el 34 por ciento del financiamiento total proporcionado. Esto no es sorprendente, ya que los bancos de inversión estatales han proporcionado históricamente un capital comprometido paciente a largo plazo. Además de proporcionar financiamiento contra-cíclico durante las recesiones económicas (ver Sección 3.1), los bancos de inversión estatales han proporcionado financiamiento para la industrialización y el desarrollo de capital de la economía, y para la inversión dirigida en actividades de I + D de alto riesgo que tienen externalidades positivas significativas (Mazzucato y Penna, 2015a). El papel desempeñado por estas instituciones está adquiriendo mayor importancia a la luz de los tipos de financiación a corto plazo y especulativos que se han convertido en un elemento básico para las instituciones financieras privadas. Los bancos de desarrollo desempeñaron un papel importante no solo en el mundo en desarrollo, sino también en las naciones ahora desarrolladas en el momento de su desarrollo. Por ejemplo, el Banco Mundial hizo su primer préstamo a Francia en 1947. El Banco de Desarrollo Industrial de Canadá y el Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, o Reconstruction Credit Institute) en Alemania se formaron en 1944 y 1948, respectivamente, para canalizar la financiación del capital. Desarrollo, industria moderna, crecimiento a largo plazo y, en el caso de Canadá, para pequeñas empresas. El Banco de Exportación de Japón proporciónó financiación para las industrias de exportación japonesas, mientras que el Banco de Desarrollo de Japón proporciónó capital a largo plazo para la inversión en industrias pesadas. Del mismo modo, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil (BNDeS o el Banco Nacional de Desarrollo Social y Económico) y el Banco de Desarrollo de Corea han desempeñado papeles importantes en sus respectivos países (Mazzucato y Penna, 2015a).

Incluso hoy, estos bancos de inversión estatales son muy importantes en los países en los que operan. BNDeS tiene una línea de crédito específicamente para pymes y proporciona la mayor parte del crédito para adquisición de maquinaria y equipo (De Negri et al., 2011). De Negri y col. (2011) muestran que el acceso a las líneas de crédito público en Brasil tiene un impacto positivo significativo en el crecimiento del empleo y las exportaciones. El BNDeS también tiene programas de financiación para empresas de alta tecnología e innovación (Mazzucato y Penna, 2015a). La inversión del BNDeS para la protección del medio ambiente y el clima se ha multiplicado por diez desde 2000. De manera similar, en


China, el Banco de Desarrollo de China ha financiado empresas de energía alternativa que desarrollan nuevas tecnologías verdes. El Banco de Desarrollo de China, a través de su fondo de capital público CDB Capital, financia empresas de alta tecnología. El Banco de Desarrollo de China también es el principal proveedor de financiamiento de los planes quinquenales chinos (Mazzucato y Penna, 2015b). Hay otros dos bancos de política estatal: el Banco de Desarrollo Agrícola y el Banco de Exportación e Importación de China. Los bancos comerciales de propiedad estatal en China también son los únicos bancos comerciales que tienen una participación significativa (40.7 por ciento) de los préstamos a mediano plazo en su cartera de préstamos. Sin embargo, la mayoría de los préstamos a mediano plazo de los bancos comerciales estatales son para fines distintos de la inversión de capital (Andersson et al., 2013).

Incluso en el mundo desarrollado, el KfW y el Banco Europeo de Inversiones son proveedores clave de capital paciente a largo plazo. El KfW inicialmente jugó un papel clave en la reconstrucción de posguerra de Alemania utilizando los fondos del Plan Marshall. Desde entonces, el KfW no solo ha desempeñado un importante papel anti-cíclico, sino que también ha brindado financiamiento continuo para el desarrollo de capital de la economía. El Banco Europeo de Inversiones también proporciona financiación a largo plazo en gran medida, y ha aumentado sus compromisos con nuevos sectores como las energías renovables y ha apoyado la modernización de las redes de energía (Mazzucato y Penna, 2015b).

2.3. Bancos gubernamentales, titulización y comercialización de derivados

Las crisis financieras de 2007-09 tuvieron una variedad de causas, una de las cuales fue la acumulación excesiva por riesgo en las instituciones financieras y el sistema financiero en su conjunto en forma de valores y derivados aparentemente diversificados en sus balances. La ampliación de grandes volúMenes de préstamos hipotecarios de alto riesgo en la parte posterior de una burbuja de precios de la vivienda se vio agravada por la titulización de estos préstamos y los derivados hechos sobre la base de estos valores que se negociaron. Ayudados por la desregulación, las instituciones bancarias, que hasta ahora estaban predominantemente en el negocio de tomar depósitos y hacer préstamos, crearon y negociaron cada vez más en dichos valores. Esto era lo racional para maximizar las ganancias de las instituciones bancarias, ya que estas actividades eran mucho más rentables que simplemente tomar depósitos y hacer préstamos. El impulso para maximizar las ganancias empujó a todo el sistema financiero a actividades especulativas más riesgosas. Esta no fue la primera vez que se observó tal dinámica. Una y otra vez, las instituciones financieras han puesto en peligro repetidamente el sistema financiero al incursionar en actividades riesgosas en la búsqueda de mayores ganancias (Kindleberger, 2011 (1978). El motivo de las ganancias también alienta la innovación financiera (como la titulización) que busca eludir incluso la existente regulación financiera, a menudo con consecuencias desastrosas (Minsky, 1986).

Sin embargo, la mayoría de los bancos propiedad del gobierno están orientados a la misión y tienen un propósito social que no sea la maximización de ganancias. Por lo tanto, es concebible que los bancos propiedad del gobierno tengan menos probabilidades de participar en un grado excesivo de creación y comercialización de estos valores. Desafortunadamente, no hay mucha literatura para documentar en qué medida los bancos de propiedad del gobierno participan en el comercio de valores (con la excepción de los casos infames de la Asociación Federal de Hipotecas Nacionales o Fannie Mae y la Corporación Federal de Préstamos Hipotecarios para el Hogar o Freddie Mac). Quizás una indicación de la medida en que los bancos de propiedad del gobierno participan en el comercio de valores es mediante el examen de la participación de los ingresos sin intereses en su ingreso total. Esto se debe a que es probable que los bancos que operan en el comercio de

valores en mayor medida obtengan más ingresos de los honorarios obtenidos de estas operaciones en comparación con los intereses obtenidos de los préstamos. Sin embargo, una mirada superficial a los datos no revela una relación consistente entre los ingresos sin intereses y la propiedad gubernamental de los bancos. La Figura 2 muestra esta relación: cada punto representa la participación de los ingresos sin intereses en el ingreso total para todos los bancos que corresponde a la participación de propiedad del gobierno en el sistema bancario de un país en particular. La relación pasa de ser levemente positiva en 1999, a negativa en 2005, a bastante neutral en 2010.3


  1. Propiedad gubernamental de los bancos y a corto plazo 3.1. Comportamiento crediticio y el ciclo económico4

En la literatura, se encuentra que los bancos propiedad del gobierno desempeñan un papel estabilizador en la economía. Este papel estabilizador se produce a través de la provisión de crédito que es menos procíclica que sus contrapartes de propiedad privada, o incluso contracíclica en algunos casos. Levy Yeyati y col. (2004) encuentran que los bancos públicos pueden desempeñar un papel positivo en la movilización de ahorros o en la reducción del consumo en momentos de crisis. Micco y Panizza (2006) muestran que los bancos estatales juegan un papel estabilizador utilizando los datos del balance bancario para mostrar que los préstamos de los bancos estatales disminuyen menos durante las recesiones y aumentan menos durante las expansiones. Entre las posibles razones de este comportamiento observado, como la internalización del gobierno de los beneficios de un entorno macroeconómico más estable, una base de depósitos estable debido a la percepción de una menor probabilidad de quiebra de los bancos estatales durante las recesiones, o la falta de incentivos


  1. Esto debe interpretarse con cautela ya que la cobertura de los países en la encuesta aumenta de 1999 a 2010. Además, en 2010, un gran número de bancos que fueron los más afectados por la crisis debido, entre otras razones, a tener amplias fuentes de los ingresos sin intereses, fueron rescatados por los gobiernos.
  1. Esta sección se basa en Epstein y Dutt (de próxima publicación)


adecuados para Los burócratas perezosos que dirigen estos bancos de propiedad estatal, encuentran que hay evidencia a favor del motivo de suavización del crédito, en lugar de una menor prociclicidad impulsada por burócratas perezosos.

Behr y col. (2017) estudian el comportamiento crediticio de 800 bancos locales que prestan servicios financieros básicos en Alemania utilizando datos del balance. Encuentran que los préstamos de los bancos públicos de ahorro a las pequeñas y medianas empresas (PYME) en Alemania eran un 25 por ciento menos sensibles que los bancos cooperativos privados de la misma área. La literatura generalmente atribuye el comportamiento diferencial de los préstamos de los bancos de propiedad estatal a factores políticos (ver Sección 6). Sin embargo, Behr et al. (2017) argumentan que la gran diferencia estadísticamente significativa en el comportamiento de los préstamos no puede atribuirse a la interferencia política, especialmente dado que la interferencia política no puede explicar por qué las cajas de ahorros públicas aumentan sus préstamos menos que los bancos de crédito privados en las expansiones. Por lo tanto, se debe a la diferencia en los objetivos de estos bancos.

Varios análisis entre países también tienen resultados similares. Bertay y col. (2015) encuentran que la capacidad de respuesta de los bancos estatales y los bancos privados al cambio en el crecimiento del PIB per cápita es diferente. Específicamente, encuentran que si bien los bancos privados aumentan (y disminuyen) sus préstamos en 1.3–1.8 por ciento en respuesta a un aumento (y disminución) del 1 por ciento en el crecimiento del PIB per cápita, los bancos estatales aumentan (y disminuyen) sus préstamos en 0.4 por ciento. Por lo tanto, los préstamos de bancos estatales son menos procíclicos que los préstamos de bancos privados, y este efecto es pronunciado en países con buena gobernanza. Además, en tiempos de recesión, encuentran que los préstamos de los bancos estatales son en realidad anticíclicos, y un aumento en la extensión del crédito de 1 a 1.2 por ciento por parte de los bancos estatales se asocia con una disminución del 1 por ciento en el crecimiento del PIB per cápita. De manera similar, Duprey (2015) estudia bancos en 83 países durante 1990-2010, y muestra que la banca pública está asociada con políticas de préstamo menos cíclicas, especialmente durante las recesiones. Sin embargo, este resultado se invierte para los bancos públicos en los países menos desarrollados. La menor prociclicidad de los préstamos por parte de los bancos de propiedad estatal en los países más desarrollados se debe a que estos bancos aumentan menos sus préstamos durante las expansiones en comparación con bancos similares en países menos desarrollados.

Brei y Schclarek (2013) estudian las respuestas crediticias de 764 bancos de propiedad estatal y privada en 50 países de Europa y América Latina durante el período 1994-2009 para examinar los préstamos durante crisis financieras sistemáticas. En consonancia con los otros resultados destacados, encuentran evidencia sólida que sugiere un papel anticíclico desempeñado por los bancos de propiedad del gobierno en sus respectivos sistemas bancarios. Este estudio también muestra que los préstamos de los bancos propiedad del gobierno son una influencia moderadora, ya que estos bancos no prestan a un ritmo explosivo durante las expansiones, pero sus préstamos contrarrestan la disminución de los préstamos de los bancos privados durante las recesiones. En su opinión, esto puede ser el resultado de las siguientes razones o una combinación de las mismas. Primero, los bancos propiedad del gobierno tienen una mayor capacidad de riesgo y proporcionan un mayor crecimiento crediticio precisamente para mitigar las consecuencias de las crisis financieras sistémicas sobre el crecimiento. En segundo lugar, durante las crisis, los bancos propiedad del gobierno encuentran más fácil recaudar nuevas formas de capital a costos más bajos que es poco probable que estén disponibles


para los bancos privados. Finalmente, argumentan que la financiación de depósitos para los bancos propiedad del gobierno también es probable que sea más estable durante el ciclo económico.

Al estudiar los préstamos corporativos de los bancos de propiedad del gobierno en India y su efecto sobre la inversión corporativa, Srinivasan y Thampy (2017) muestran que las empresas con relaciones exclusivas con bancos de propiedad estatal tienen una reducción económica grande: 30 por ciento en la sensibilidad de la inversión al flujo de caja, y un aumento en la eficiencia de la inversión. En contraste, tener relaciones exclusivas con bancos privados aumenta la sensibilidad del flujo de efectivo. Sin embargo, el efecto positivo de las relaciones exclusivas con bancos propiedad del gobierno no es significativo para las pequeñas empresas.

En los Estados Unidos, el único banco estatal, el Banco de Dakota del Norte (BND), desempeñó un importante papel estabilizador durante la crisis financiera mundial de 2007-2009. La disminución en los préstamos bancarios en 2009 fue la más severa desde 1942. En particular, la cantidad de préstamos y el monto total prestado bajo el programa emblemático 7(a) de la Administración de Pequeñas Empresas disminuyó en aproximadamente 54 por ciento y 37 por ciento, respectivamente, entre 2007 y 2009 (Centro de Innovación del Estado (2011)). De los grandes bancos privados, los dos que recibieron la mayor cantidad de dinero de rescate público, Bank of América y Citigroup, prestaban 94 por ciento y 54 por ciento menos, respectivamente, a pequeñas empresas en 2011 (Judd y McGhee, 2011). Sin embargo, en Dakota del Norte, la historia fue diferente. Entre 2007 y 2009, BND fue una fuerza contracíclica y aumentó los préstamos a pequeñas empresas en un 35 por ciento (Judd y McGhee, 2011). El Banco de Dakota del Norte logró esto al participar en préstamos originados por bancos locales o cooperativas de crédito aumentando el tamaño total del préstamo, bajando la tasa de interés o brindando garantías de préstamo. Esto se llama préstamo de participación. Además, las tasas de préstamos bancarios en Dakota del Norte se mantuvieron relativamente constantes entre 2005 y 2011 durante el auge de los precios de la vivienda, proporcionando una estabilidad muy necesaria en la economía de Dakota del Norte (Centro de Innovación del Estado (2011)).

Es importante señalar que la literatura sugiere que el crecimiento de los préstamos de los bancos públicos durante la expansión es menor en comparación con el de los bancos privados que maximizan las ganancias. Esto sugiere que los bancos públicos están jugando un papel crucial en moderar el comportamiento de los bancos privados en la creación de burbujas de crédito que pueden conducir a crisis. Los préstamos restringidos durante las expansiones asumen importancia para la estabilidad, ya que el aumento del crecimiento del crédito está relacionado con la mayor probabilidad de que ocurra una crisis (Schularick y Taylor, 2012; Minsky, 1986). No es sorprendente que este sea el caso, ya que es probable que los bancos públicos participen en préstamos para objetivos específicos. Por ejemplo, en China, hay una variedad de bancos estatales (Andersson et al., 2013) que prestan para la promoción de objetivos de política específicos, que es poco probable que cambien durante el ciclo económico. Además, los préstamos de estos bancos también promueven el crecimiento. También es probable que los bancos comerciales generales de propiedad estatal presten con moderación durante la expansión, ya que, en la mayoría de los casos, cumplen un mandato público que es poco probable que cumplan con una extensión de crédito riesgosa y desestabilizadora (Epstein y Dutt, de próxima publicación).


3.2. Propiedad y eficiencia del gobierno

Varios estudios consideran la cuestión de si la identidad de propiedad de los bancos tiene un impacto en su eficiencia. La sabiduría establecida se resume bien en Altunbas et al. (2001) Se espera que los bancos que son propiedad del gobierno o de propiedad mutua sean menos eficientes que los bancos privados. Teóricamente, en la literatura, la falta de disciplina en el mercado de capitales sugiere que la administración de estos bancos experimenta menos presión para minimizar los costos y hacer préstamos que se espera que generen retornos ajustados al riesgo máximo (Altunbas et al., 2001). Esta presión se alivia aún más mediante garantías gubernamentales implícitas o explícitas (Iannotta et al., 2013). Por lo tanto, la literatura que explora la relación entre la propiedad bancaria y la eficiencia lo hace en base a indicadores de ganancias como el Retorno de los Activos, el Retorno del Patrimonio o el Margen de Interés Neto. Alternativamente, estos estudios realizan análisis de frontera estocástica5 para estimar las medidas de eficiencia.

El análisis estocástico de la frontera considera que una empresa o banco es ineficiente si sus costos son más altos o sus ganancias son más bajas que las predichas para un banco eficiente que usa la misma combinación de entradas y salidas. Si un banco es eficiente, cualquier diferencia en los costos o beneficios del costo o beneficio eficiente previsto se debe a un ruido estadístico. La frontera de costo o beneficio alternativo del banco eficiente se determina en función de una función de costo o beneficio alternativo con un término de error compuesto, que consiste en un error bilateral de fluctuaciones aleatorias en los costos o beneficios y un error positivo unilateral de ineficiencia (Altunbas et al., 2001).

La razón detrás de la evaluación de los bancos de esta manera es doble. Primero, esta línea de literatura determina si los bancos están proporcionando servicios de intermediación financiera con el mínimo desperdicio de recursos posible. En segundo lugar, la literatura asume implícitamente que operar de manera eficiente y maximizar las ganancias sujetas a los requisitos regulatorios también garantizaría la solidez financiera de los bancos y, por extensión, la estabilidad financiera del sistema del cual los bancos son constituyentes.

Si bien la creencia convencional es que los bancos de propiedad del gobierno son menos eficientes, según estos análisis, la evidencia en la literatura sobre la eficiencia de los bancos de propiedad del gobierno frente a los bancos de propiedad privada es mixta. Micco y col. (2007) utilizan datos anuales a nivel bancario de 179 países para evaluar la relación entre la propiedad bancaria y el desempeño. El estudio utiliza medidas estándar de eficiencia, como el rendimiento de los activos, los márgenes de interés, los costos generales y el empleo para medir el desempeño del banco. En general, encuentran que los bancos minoristas tienden a ser más rentables en los países en desarrollo, mientras que los bancos con una mayor proporción de ingresos sin intereses, como los bancos de inversión, son más rentables en los países desarrollados. Más específicamente, encuentran que los bancos propiedad del gobierno en los países en desarrollo en promedio tienen una rentabilidad más baja, márgenes más bajos y costos generales más altos en comparación con los bancos de propiedad privada. Sin embargo, la relación entre la propiedad bancaria y la eficiencia es más débil y no significativa en los países desarrollados. Los autores suponen que esto probablemente se deba a que los países de altos ingresos están mejor equipados para hacer frente a las distorsiones que surgen de la propiedad del gobierno. Alternativamente, argumentan, esta relación se puede atribuir a los bancos de propiedad estatal que desempeñan un papel de desarrollo en los países en



  1. Estocástico/a: (definición) Que está sometido al azar y que es objeto de análisis estadístico.


desarrollo y su baja rentabilidad se debe a que dichos bancos siguen un mandato social en lugar de maximizar las ganancias, que no es el caso de los países avanzados. Del mismo modo, Cornett et al. (2010) estudian 16 países asíáticos entre 1989 y 2004 y encuentran que, en promedio, los bancos de propiedad del gobierno tienen una rentabilidad más baja, tienen menos capital básico y tienen un mayor riesgo de crédito en comparación con los bancos de propiedad privada.

Centrándose en los bancos de los países europeos, Iannotta et al. (2013) estudian el impacto de la propiedad del gobierno en las calificaciones crediticias asignadas a las instituciones bancarias. Específicamente, consideran el impacto de la propiedad en las calificaciones de emisor tradicionales, que se basan en una evaluación del riesgo de incumplimiento, y las calificaciones individuales, que se basan en una evaluación del riesgo de insolvencia. Según los autores, las calificaciones individuales difieren de las calificaciones tradicionales de los emisores, ya que se centran en la viabilidad de las operaciones de un banco independientemente del apoyo externo de los propietarios del banco, el gobierno u otras instituciones financieras. Encuentran que, si bien los bancos gubernamentales tienen mejores calificaciones de emisor que los bancos privados, en promedio, también tienen calificaciones individuales más bajas que los bancos privados debido a su mayor riesgo de insolvencia en ausencia de apoyo gubernamental.

Beck y col. (2005) examinan el efecto de la privatización en el desempeño bancario en Nigeria durante la década de 1990. Específicamente, el estudio evalúa el desempeño de catorce bancos que constituían el 50 por ciento de los activos del sistema bancario, que fueron privatizados a principios de la década de 1990, en relación con los mismos bancos antes de la privatización y otros bancos privados en Nigeria. En su análisis, mientras que los bancos privatizados tuvieron un rendimiento significativamente peor en términos de rendimiento de activos, rendimiento de capital y participación de activos no productivos en comparación con bancos comerciales privados antes de la privatización, la brecha entre los dos grupos de bancos se reduce después de privatización. Sin embargo, a partir de entonces, no hubo ganancias significativas de rendimiento en los bancos privatizados frente a otros bancos privados en Nigeria. Del mismo modo, Bonin et al. (2005) estudian la privatización de los bancos en 8 antiguas naciones soviéticas en Europa oriental y meridional. Los sistemas bancarios en los países examinados son bastante diferentes. Sin embargo, al utilizar el Análisis de la frontera estocástica, encuentran que si bien los bancos de propiedad del gobierno son menos eficientes que los de propiedad privada, la diferencia en el rendimiento no es estadísticamente significativa. Karas y col. (2010), por otro lado, estudian la relación entre propiedad y eficiencia en el sistema bancario ruso utilizando un análisis de frontera estocástico de que los bancos públicos son más eficientes en comparación con las instituciones bancarias privadas nacionales. Además, los autores sostienen que esta diferencia no puede explicarse por las diferencias en la combinación de actividades, la preferencia por el riesgo o la disponibilidad del seguro de depósitos.

Los bancos estatales también son menos eficientes que los bancos privados en Alemania. Utilizando datos de balance para bancos comerciales privados, bancos de ahorro público y bancos cooperativos de propiedad mutua en Alemania entre 1989 y 1996, Altunbas et al. (2001) no pueden verificar la opinión común de los bancos privados que operan de manera más eficiente que las instituciones bancarias no privadas. En general, encuentran que los tres tipos de bancos se benefician de las economías de escala, y que tanto los bancos de ahorro públicos como los bancos cooperativos mutuos tienen una ligera ventaja en costos y beneficios sobre los bancos comerciales privados comparables; Esta ventaja de costo puede


atribuirse a su menor costo de fondos. En particular, sus resultados no indican problemas de agencia para los bancos no privados en el sistema bancario alemán.

En su mayor parte, la literatura sobre eficiencia compara a los bancos en función de la métrica unificadora de si pueden minimizar los costos y/o maximizar las ganancias, independientemente de los objetivos o la misión de las instituciones bancarias en cuestión. Esto es especialmente problemático cuando se compara el desempeño de los bancos de propiedad del gobierno y de propiedad mutua con los bancos de propiedad privada, ya que es probable que el antiguo grupo de bancos opere de acuerdo con objetivos distintos a la maximización de ganancias. Esto incluso está en desacuerdo con la literatura teórica general sobre las empresas propiedad del gobierno, que solo considera a las empresas propiedad y operadas por el gobierno como un mal necesario en presencia de falla del mercado. De acuerdo con esta teoría de fallas del mercado, el gobierno solo debe proporcionar un servicio que las empresas que maximizan las ganancias no puedan proporcionar en el mercado (Mazzucato y Penna, 2015a). Si aceptamos esta teoría, la evaluación de los bancos propiedad del gobierno (o cualquier empresa propiedad del gobierno) sobre la base de una métrica de maximización de beneficios es incorrecta ya que los bancos propiedad del gobierno están proporcionando servicios, como pequeños préstamos a hogares de bajos ingresos, que son necesariamente menos rentable que los proporcionados por bancos privados.

Mazzucato y Penna (2015a) rechazan esta visión de las empresas estatales y argumentan que el estado desempeña un papel de configuración del mercado en lugar de uno que simplemente está llenando los vacíos que deja la empresa privada. Argumentan que el gobierno a menudo aborda la innovación y los desafíos sociales haciendo inversiones públicas transformadoras orientadas a la misión que crean nuevas tecnologías y sectores que antes no existían, en los que el sector privado antes era cauteloso al invertir. En este caso, herramientas estáticas de maximización de ganancias y la minimización de costos son inapropiados para evaluar la política gubernamental o las empresas y bancos propiedad del gobierno que realizan inversiones arriesgadas que son dinámicas, tienen externalidades positivas significativas y que solo dan frutos durante un largo período de tiempo.

Dicho esto, de la literatura se desprende que incluso en base a la métrica unificadora estática de maximización de ganancias, la evidencia sobre la eficiencia de los bancos de propiedad del gobierno en comparación con sus contrapartes de propiedad privada es mixta. Además, varios estudios encuentran que los bancos gubernamentales son tan eficientes, en promedio, como los bancos privados. Esto sugiere que incluso un mandato público o social no se puede atribuir a todos los bancos propiedad del gobierno, independientemente del contexto político en el que operan, y se requiere una evaluación más cuidadosa que tenga en cuenta los objetivos de los bancos particulares que se evalúan.

4.   Propiedad gubernamental de los bancos y el largo plazo

Un capítulo de la literatura sobre bancos propiedad del gobierno considera la relación entre su prevalencia y los resultados de crecimiento macroeconómico. La participación del gobierno en el sector financiero a menudo se justifica como se requiere para engendrar una economía de desarrollo de capital, especialmente dado que las instituciones financieras privadas que maximizan las ganancias no encuentran rentable proporcionar financiamiento para actividades tales como inversión en infraestructura, proporcionando capital a pequeñas y medianas empresas, o proporcionar capital de riesgo paciente a largo plazo a nuevas empresas. Por lo tanto, la participación activa del gobierno en el sector financiero puede


promover la industrialización a gran escala de una economía. Esta es la vista que comúnmente se asocia con Gerschenkron (1962) y se denomina en términos generales la vista de desarrollo.

Los escépticos de si el gobierno podrá desempeñar efectivamente este papel argumentan que es posible que el gobierno no pueda elegir a los ganadores o que los políticos capturen los bancos propiedad del gobierno (o las empresas propiedad del gobierno, en general) y orienten sus operaciones hacia objetivos políticos como como proporcionar patrocinio político o términos de crédito favorables a sus seguidores para ganar elecciones y/u obtener rentas altas. Este punto de vista se denomina libremente el punto de vista político (véase, por ejemplo, Shleifer y Vishny (1994)). Si este fuera el caso, una mayor participación del gobierno no estimularía el crecimiento económico y, por el contrario, serviría como un impedimento para el crecimiento.

Uno de los primeros estudios influyentes a este respecto es La Porta et al. (2000) Los autores construyen un extenso conjunto de datos entre países sobre la propiedad gubernamental de los bancos al considerar los bancos más grandes en 92 países para estudiar el alcance de la propiedad gubernamental en el sistema bancario en diferentes países, las carácterísticas del país asociadas con una mayor participación del gobierno en el sistema bancario, y el posterior desarrollo financiero y económico asociado con la propiedad gubernamental de los bancos. En particular, encuentran que una mayor propiedad gubernamental de los bancos está asociada con un desarrollo posterior más lento del sistema financiero, un menor crecimiento económico y un menor crecimiento de la productividad. Encuentran que una reducción en la propiedad gubernamental de los bancos en 10 puntos porcentuales se asocia con una tasa de crecimiento más alta de 0.23 puntos porcentuales.

Este resultado ha sido muy influyente y se cita ampliamente para justificar la política del gobierno. También se cita en casi toda la literatura sobre la propiedad gubernamental de los bancos. Sin embargo, sus resultados no tienen escrutinio. Andrianova y col. (2012) utilizan su conjunto de datos y muestran que el efecto negativo de la propiedad gubernamental de los bancos desaparece al incluir otras variables institucionales que también estaban presentes en el conjunto de datos original utilizado por La Porta et al. (2000) Posteriormente, extienden el análisis a 128 países entre 1995 y 2007 y encuentran que el coeficiente del efecto de la propiedad del gobierno sobre el crecimiento se vuelve positivo. Específicamente, encuentran que los países con un 50 por ciento de propiedad gubernamental crecieron un 1,8 por ciento anual más rápido que los países sin propiedad gubernamental en el sistema bancario. Korner y Schnabel (2011) argumentan que existe una mayor heterogeneidad en la relación entre la propiedad gubernamental de los bancos y el crecimiento que lo sugerido por La Porta et al. (2000) Encuentran que existe una relación negativa entre la propiedad gubernamental de los bancos y el crecimiento en países con menor desarrollo financiero; Sin embargo, esta relación se debilita con un aumento en el nivel de desarrollo financiero y se vuelve positiva.

En lugar de adoptar un enfoque entre países, Andersson et al. (2013) estudian el efecto de los préstamos bancarios en el crecimiento económico de China entre 1997 y 2008. Estudian el efecto de los préstamos de diferentes tipos de instituciones bancarias que operan en China: State Policy Banks, que son los proveedores clave de préstamos relacionados con políticas;
Bancos comerciales de propiedad estatal; Joint Stock Commercial Banks, que tienen un menor grado de participación estatal en comparación con los bancos comerciales de propiedad estatal; y cooperativas de crédito rural. Encuentran que los bancos de política tradicional y los bancos comerciales de acciones conjuntas promueven el


crecimiento. Sin embargo, en su análisis, los bancos comerciales estatales y las cooperativas de crédito rural reducen el crecimiento a corto plazo, a pesar de que los préstamos de estos últimos tienen efectos positivos en la producción agrícola.

5.   Bancos gubernamentales y gobierno corporativo

En general, existen dos líneas de literatura sobre gobierno corporativo: una que considera el impacto de diferentes tipos de propiedad como formas de gobierno: propiedad nacional, propiedad extranjera y propiedad estatal (Berger et al., 2005). Este capítulo de la literatura está estrechamente relacionado con la literatura que estudia el impacto de la propiedad en la eficiencia bancaria (Sección 3.2). El otro capítulo de la literatura se centra principalmente en el problema del agente principal entre los propietarios de una empresa o banco y los gerentes responsables de las actividades cotidianas de estas empresas. Por lo tanto, en este contexto, el «gobierno» se usa para referirse a los métodos que los propietarios o accionistas usan para reducir los costos asociados con el problema del agente principal, como la composición de la junta, las reglas de votación y las participaciones de los gerentes.

Si bien prácticamente no existe literatura que teorice el gobierno corporativo de los bancos propiedad del gobierno, el gobierno corporativo de los bancos y algunas consideraciones sobre el gobierno corporativo de las empresas propiedad del gobierno se resumen sucintamente en Levine (2004) y Banerjee (1997), respectivamente. Levine (2004) argumenta que si los gerentes bancarios enfrentan mecanismos sólidos de gobierno, es más probable que «asignen capital de manera eficiente y ejerzan un gobierno corporativo sobre las empresas que financian». Sin embargo, si los gerentes bancarios tienen una discreción significativa sobre sus acciones sin una supervisión adecuada, pueden administrar fácilmente el banco de una manera que sirva a sus intereses en lugar de a los accionistas o propietarios. Por lo tanto, la gestión de fondos mediada por instituciones bancarias no sería óptima desde la perspectiva de la empresa, ni para la eficiencia de la asignación de capital en la economía.

Si bien cualquier tipo de propietario de un banco, privado, extranjero o gubernamental, tendría que resolver los problemas de gobernanza, son particularmente graves para los bancos propiedad del gobierno. Esto no solo se debe a que los bancos son generalmente más opacos que otras empresas no financieras (Levine, 2004), sino también porque es difícil controlar a los burócratas responsables de las operaciones de los bancos propiedad del gobierno. Los burócratas pueden socavar los objetivos sociales que deben ser cumplidos por los bancos propiedad del gobierno después de elevar su interés por encima del interés social. Además, es difícil monitorear los mecanismos utilizados por los burócratas para tomar decisiones crediticias (Banerjee, 1997), sobre todo debido a las importantes asimetrías informativas que caracterizan a los mercados financieros. Además, el monitoreo por parte de los depositantes se reduce debido al seguro de depósito implícito provisto por la propiedad del gobierno, incluso si el sistema financiero en cuestión no tiene una disposición para un seguro de depósito explícito.

Por lo tanto, por lo general, se consideran deseables los mecanismos de gobierno que reducen el problema del agente principal y hacen que el gobierno de una empresa sea más favorable para los accionistas o propietarios. Existen varios índices que miden el gobierno corporativo, como el Cociente de Gobierno Corporativo (CGQ). Beltratti y Stulz (2009) usan esto, entre otras cosas, para explicar el desempeño diferencial de los bancos durante la reciente crisis financiera de 2007-2009. Encuentran que los bancos con un CGQ más alto no obtienen mejores resultados que las empresas de


bronceado con un GCQ más bajo. En particular, encuentran que las empresas con más juntas pro-accionistas en realidad obtuvieron peores resultados en promedio. Argumentan que esto no es evidencia de que el buen gobierno es malo; más bien eso sugiere que «los bancos que fueron presionados por sus directorios para maximizar la riqueza de los accionistas antes de la crisis asumieron riesgos que se entendían que creaban riqueza de los accionistas, pero que eran costosos ex post …» (Beltratti y Stulz, 2009). En cambio, encuentran que los bancos con un índice de capital de Nivel I más alto y depósitos más altos tuvieron un mejor desempeño durante la crisis, independientemente de la estructura de gobierno. Del mismo modo, utilizando un conjunto de datos que cubre 296 de las firmas financieras más grandes en más de 30 países, Erkens et al. (2012) encuentran que las firmas financieras con juntas más independientes y una mayor participación en la propiedad de los inversores institucionales tuvieron rendimientos más bajos del mercado de valores durante el período de crisis.

El resultado de esta discusión es que, si bien, en teoría, la literatura apunta a varios problemas de gobierno corporativo para los bancos propiedad del gobierno, las medidas tradicionales de buen gobierno corporativo no garantizan un buen desempeño.

6.   Interferencia política

Las empresas propiedad del gobierno a menudo son criticadas por ser ineficientes, ya que a menudo son utilizadas por el gobierno para servir a sus propios fines políticos, a menudo en detrimento de la solidez de la institución individual en cuestión. Además, el uso por parte de las empresas propiedad del gobierno por parte de los políticos en el gobierno también puede ir a expensas de los objetivos sociales que la empresa debe cumplir. Esencialmente, las empresas estatales pueden ser explotadas por los políticos para permanecer en el poder, y los bancos estatales no son una excepción a este respecto. Esto se llama libremente interferencia política en la literatura. De hecho, Dinç (2005) argumenta que la influencia política es una preocupación mayor en los bancos propiedad del gobierno por una variedad de razones. Argumenta que debido a la asimetría de la información que caracteriza a la banca, las motivaciones políticas se pueden disfrazar fácilmente en las decisiones de préstamo. Además, aunque una empresa de propiedad del gobierno en cualquier otro sector solo puede usarse para ejercer influencia política en una industria en particular, el control político de los bancos de propiedad del gobierno permite la canalización de las finanzas en todos los sectores de una economía.

Algunos estudios examinan el alcance de la interferencia política en los bancos propiedad del gobierno. Sapienza (2004) analiza datos de préstamos de bancos italianos y balances de 37000 empresas para estudiar los efectos de la propiedad del gobierno en el comportamiento de los préstamos bancarios. Este estudio encuentra que los bancos estatales cobran una tasa de interés más baja a empresas similares en comparación con los bancos privados (una diferencia promedio de 44 puntos básicos), a pesar de que las empresas pueden pedir prestado más de los bancos privados. Sapienza (2004) también encuentra que el comportamiento crediticio depende de la suerte electoral del partido afiliado al banco: el interés cobrado es menor en las áreas donde el partido político afiliado al banco es más fuerte. Además, como se menciónó anteriormente, se ha demostrado que los bancos estatales prestan más a las grandes empresas en comparación con las más pequeñas. Sin embargo, se encuentra que los bancos estatales prestan más en áreas deprimidas en comparación con sus contrapartes privadas. Khwaja y Mían (2005) consideran el universo de los préstamos corporativos utilizando datos a nivel de préstamos en Pakistán entre 1996 y 2002 para estudiar los alquileres a empresas políticamente conectadas. Encuentran que


las empresas políticamente conectadas reciben un trato preferencial de los bancos propiedad del gobierno, y estas empresas piden prestado un 45 por ciento más a pesar de su tasa de incumplimiento 50 por ciento más alta en comparación con las empresas que no están políticamente conectadas.

Dinç (2005) utiliza datos a nivel bancario de 36 países entre 1994 y 2000 para mostrar que los bancos propiedad del gobierno aumentan sus préstamos en los años electorales en relación con los bancos privados. Sin embargo, la proporción de préstamos como parte del activo total no es mayor en los bancos de propiedad del gobierno durante el ciclo electoral. Además, en la economía de mercado emergente, los bancos estatales poseen una mayor proporción de sus activos en forma de valores gubernamentales. En este análisis, los bancos que están mejor capitalizados aumentan más sus préstamos, independientemente de su propiedad. Los bancos también aumentan los préstamos cuando el gobierno no tiene un déficit «para financiar» (Dinç, 2005). Sin embargo, también podría darse el caso de que los excedentes presupuestarios aumenten la asignación del gasto total a los bancos propiedad del gobierno. Por lo tanto, el aumento de los préstamos durante el ciclo electoral no necesariamente sugiere que los préstamos por razones políticas sean respaldados por bancos gubernamentales. El análisis de Dinç (2005) tampoco controla la postura de la política monetaria: una política monetaria laxa podría explicar una mayor liquidez para los préstamos. Además, también podría ser el caso la presión sobre los bancos de propiedad del gobierno para seguir las colas de política monetaria más rápidamente que los bancos de propiedad privada, lo que podría explicar la mayor tenencia de valores del gobierno en comparación con los bancos de propiedad privada. Sin embargo, estas hipótesis no se han probado empíricamente.

La mayoría de los estudios que analizan la interferencia política en los bancos propiedad del gobierno examinan el desempeño bancario en torno a las elecciones. Por el contrario, Shen et al. (2014) consideran que la interferencia del gobierno en los bancos propiedad del gobierno requiere asistencia o adquisición de instituciones financieras en dificultades. Los autores sostienen que esto se hace con frecuencia para evitar corridas bancarias y mantener la estabilidad financiera y, por lo tanto, estas decisiones no suelen estar motivadas por consideraciones de aumento de la rentabilidad o participación de mercado. Argumentan que el bajo rendimiento de los bancos de propiedad del gobierno medido por las medidas de rendimiento convencionales como el ROA y el ROE puede atribuirse a la prestación de asistencia o adquisición de bancos en dificultades. Antes de la adquisición, los bancos de propiedad del gobierno no funcionan peor que los bancos de propiedad privada que adquieren bancos en dificultades. También encuentran que los bancos gubernamentales que no adquirieron bancos en dificultades no tuvieron un desempeño peor que los bancos privados, independientemente de si adquirieron un banco en dificultades o no.

Es importante tener en cuenta que todo tipo de empresas tienen conexiones políticas con sus respectivos gobiernos. Faccio (2010) define una empresa como conectada políticamente si «al menos uno de sus grandes accionistas (cualquiera que controle al menos el 10 por ciento de las acciones con derecho a voto) o uno de sus principales funcionarios (CEO, presidente, vicepresidente, presidente o secretario)) es miembro del parlamento, ministro o está estrechamente relacionado con un político o partido de alto nivel ”(Faccio, 2010). El estudio revela que las empresas políticamente conectadas tienen mayor apalancamiento, pagan impuestos más bajos y tienen un mayor poder de mercado. Por lo tanto, independientemente de si el gobierno es el accionista controlador de una empresa, varias empresas privadas también han demostrado tener potencial de interferencia política. Por lo tanto, es poco probable que los bancos de propiedad del


gobierno sean únicos en lo que respecta a la interferencia política, ya que los bancos de propiedad privada también pueden recibir un trato político preferencial o ser persuadidos para que brinden un trato preferencial en nombre de los políticos. Hay evidencia de una puerta giratoria entre las empresas financieras y los reguladores financieros. Sin embargo, no existe un estudio sistemático que explore la interferencia política en los bancos privados.

Conclusión

De la extensa literatura revisada, está claro que el efecto de los bancos de propiedad del gobierno es bastante complejo y específico del contexto. Existe alguna evidencia que muestra que los bancos de propiedad del gobierno son instituciones que otorgan créditos comerciales a pequeñas y medianas empresas que de otra forma estarían limitadas en efectivo, los beneficiarios de los préstamos del gobierno también son empresas y firmas más grandes que están más conectadas políticamente. También se ha demostrado que los bancos e instituciones financieras de desarrollo de propiedad estatal desempeñan un papel crucial en la provisión de financiamiento para necesidades de desarrollo a largo plazo. Los bancos propiedad del gobierno también suelen estar más orientados a la misión, pero no está claro en qué medida también trafican con instrumentos financieros derivados con fines especulativos. Existe una documentación sustancial del papel anticíclico que desempeñan los bancos de propiedad estatal: se ha demostrado que los préstamos de estas instituciones reducen menos en una recesión económica que sus contrapartes de propiedad privada; en algunos casos, incluso se muestra que los préstamos aumentan. Significativamente, los préstamos de estas instituciones también son más moderados durante el auge económico, lo que sugiere que los bancos de propiedad del gobierno desempeñan un papel estabilizador en el sistema financiero.

Con base en las medidas estándar de eficiencia, también existe evidencia mixta con respecto a la eficiencia de los bancos propiedad del gobierno. Sin embargo, es notable que varios estudios encuentren que los bancos gubernamentales no son menos eficientes que sus contrapartes privadas. Además, en la medida en que los bancos de propiedad del gobierno pueden ser menos eficientes según un criterio estándar basado en el supuesto de maximización de beneficios, no se encuentra que tengan un impacto perjudicial en el crecimiento económico. Existe evidencia de que los bancos propiedad del gobierno están sujetos a la interferencia de los políticos que desean utilizar estas instituciones para cumplir sus propios objetivos. Sin embargo, no hay mucha evidencia que demuestre que esto conlleva el costo de la viabilidad de las instituciones bancarias propiedad del gobierno. No obstante, la evidencia del uso de estas instituciones para nutrir las relaciones del capitalismo de compinches es realmente preocupante. Sin embargo, los problemas del capitalismo de compinches no son exclusivos de los bancos propiedad del gobierno, ya que incluso las empresas privadas (bancos y empresas no financieras) se benefician de las conexiones políticas que puedan tener.

También está claro en la literatura que hay varios aspectos cruciales de la propiedad gubernamental de los bancos que han escapado a la atención académica significativa. Primero, no está claro en qué medida los bancos propiedad del gobierno comercian con valores y otros instrumentos financieros asociados con la desestabilización del sistema financiero global. Puede darse el caso de que los bancos de propiedad estatal, como todas las demás instituciones financieras, mantengan algunos de sus activos en dichos valores para mantener una cartera diversificada de activos. Sin embargo, ¿es el caso que hacen mal uso de su garantía gubernamental implícita o explícita para asumir un riesgo excesivo al tomar grandes posiciones en dichos valores? Si este fuera el caso, estas instituciones también serían una influencia desestabilizadora en


el sistema financiero, dado su tamaño promedio y la garantía del gobierno. Sin embargo, hay poca investigación que explore este asunto.

En segundo lugar, aunque la evidencia sobre la eficiencia promedio de los bancos propiedad del gobierno en comparación con los bancos privados es mixta, la literatura se basa predominantemente en medidas de eficiencia que suponen que todos los bancos buscan maximizar las ganancias. Sin embargo, varios bancos propiedad del gobierno a menudo tienen otros objetivos. Por lo tanto, las medidas de eficiencia que tengan en cuenta los objetivos de las instituciones bajo consideración deberían usarse para estudiar la eficiencia de los bancos de propiedad del gobierno. Dicha medida debería examinar si los bancos de propiedad del gobierno pueden llevar a cabo sus operaciones con éxito mientras mantienen la viabilidad, incluso si no significa ganancias máximas para los insumos dados. Dicho esto, parte de la literatura muestra que, incluso en base a las medidas estándar de eficiencia, los bancos de propiedad del gobierno no funcionan peor que los bancos de propiedad privada. Esto podría deberse en parte a que los bancos de propiedad del gobierno operan según los principios de maximización de ganancias: no todos los bancos de propiedad del gobierno operan para maximizar el bienestar social. Por lo tanto, los estudios de eficiencia deben prestar atención a los objetivos de las instituciones bancarias bajo consideración, incluso si son propiedad del gobierno.

Tercero, la laguna en la literatura sobre el gobierno corporativo de los bancos propiedad del gobierno es bastante significativa ya que prácticamente no hay principios rectores proporcionados por la literatura económica, a pesar de la prevalencia de la propiedad gubernamental de los bancos. Esto es especialmente problemático ya que la literatura identifica problemas de interferencia política que potencialmente pueden mitigarse con las estructuras apropiadas de gobierno corporativo y otros mecanismos institucionales. Los bancos de propiedad del gobierno son una parte importante del sistema financiero y la investigación adicional en este sentido solo serviría para mejorar nuestra comprensión de estas instituciones y puede ayudar a guiar las políticas para hacerlas tan efectivas como sea posible.

Hjhk


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